Azienda Zero. Funzioni in tema di gestione del contenzioso ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge regionale 25 ottobre 2016, n. 19. Indirizzi organizzativi e operativi.

L'Assessore Manuela Lanzarin riferisce quanto segue.

L’art. 2, comma 1, lett. g), della legge regionale 25 ottobre 2016, n. 19 “Istituzione dell’ente di governance della sanità regionale veneta denominato “Azienda per il governo della sanità della regione del Veneto - Azienda Zero”. Disposizioni per la individuazione dei nuovi ambiti territoriali delle Aziende Ulss.” attribuisce ad Azienda Zero, tra l’altro, le seguenti funzioni:

“…g) la gestione di attività tecnico-specialistiche per il sistema e per gli enti del servizio sanitario regionale, quali:

1) gli acquisti centralizzati nel rispetto della qualità, della economicità e della specificità clinica, previa valutazione della Commissione Regionale per l'Investimento in Tecnologia ed Edilizia (CRITE), come previsto secondo un regolamento approvato dalla Giunta regionale;

2) le procedure di selezione del personale del comparto sanità, secondo un regolamento approvato dalla Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare;

omissis

8) la gestione del contenzioso del lavoro e sanitario, attraverso la sottoscrizione di una convenzione tra ogni singola Azienda ULSS, Aziende ospedaliere e ospedaliero universitarie, Istituto Oncologico Veneto (IOV) e l’Azienda Zero, che garantisce il patrocinio e la difesa; il modello di convenzione è deliberato dalla Giunta regionale;”

Con l’accentramento delle procedure di acquisizione di beni e servizi, previsto, in particolare, dal riportato punto 1) lett. g) dell’art. 2, soprattutto in tempo di legislazione e di esigenze emergenziali dovute a Covid-19, Azienda Zero ha visto, da un lato, il moltiplicarsi di procedure che interessano tutto il campo degli enti del SSR, dall’altro, un inevitabile profilarsi di significativo carico di contenzioso giudiziale in ciascuno dei due campi suddetti, peraltro, con prevalenza del contenzioso in materia di contratti pubblici per l’acquisizione di beni e servizi, acquisizione resa ancora più impellente ed ampia, nonché di valori economici sempre rilevantissimi, anche per effetto della citata situazione e connessa legislazione emergenziale.

Il contenzioso, in questa fattispecie di procedure d’appalto disciplinate da normativa complessa, si presenta pressoché ineludibile, anche considerato il già sottolineato elevato valore economico di ciascuna procedura determinato dal riferimento delle gare a tutto il sistema regionale di acquisizione di beni e servizi in sanità.

Tale ambito di contenzioso, alla luce dell’esperienza concreta maturata fin dall’attivazione di Azienda Zero e a maggior ragione in considerazione dell’evoluzione che l’attività medesima registrerà nei prossimi anni anche per effetto dell’impatto straordinario determinato dagli interventi emergenziali, da un lato giustifica, e dall’altro rende necessaria, la disponibilità all’interno dell’organizzazione di una adeguata struttura spiccatamente giuridico-legale-contenziosa idonea a gestire, sia in sede di predisposizione degli atti di gara, in termini soprattutto di aggiornamento sull’evoluzione giurisprudenziale, sia e soprattutto in sede di precontenzioso e contenzioso, il citato volume di contenzioso cui va incontro la specifica attività amministrativa in questione.

Il contenzioso giudiziale è stato fin qui gestito esclusivamente mediante il ricorso a professionisti del libero foro operanti inevitabilmente solo a valle dell’instaurazione del contenzioso stesso e quindi successivamente al formarsi della vertenza in giudizio, sicché le strutture interne risultano scoperte rispetto al possibile filtro da mettere in atto in sede di scelte contenutistiche.

Il contenzioso in materia di appalti ha determinato, in questi primi anni di attività di Azienda Zero, elevati costi dell’assistenza e patrocinio legale così come costi, seppur meno rilevanti, sono stati sostenuti sull’altro fronte di contenzioso in cui Azienda Zero è direttamente coinvolta in quanto responsabile delle procedure e dei provvedimenti finali afferenti le selezioni del personale destinato alle aziende ed enti del SSR, compresa l’Azienda stessa. Tale secondo fronte presenta un’importante natura strategica, tale da rendere opportuna ogni iniziativa utile a prevenire il contenzioso stesso per l’effetto di blocco delle acquisizioni di personale che lo stesso produce, riproducendosi anche su tale fronte l’esigenza di un costante presidio degli uffici preposti alla gestione delle procedure da parte di una strutturata e specializzata componente dedita alla tematica in questione.

Tale scenario, considerato il peso economico e funzionale di un’assistenza solo esterna, è da solo sufficiente a condurre, per quanto riguarda le attività giudiziali ed extragiudiziali direttamente afferenti ad Azienda Zero, alla conclusione della necessità e improrogabilità di una strutturazione dell’ente, sulla scia dell’esperienza dell’Avvocatura regionale come disciplinata con L.R. n. 24/2001, con professionalità interne idonee.

Analogo sviluppo, seppure in misura inferiore quantitativamente e qualitativamente, riceve il contenzioso in capo ad Azienda Zero per effetto della competenza sopra ricordata con riferimento al punto 2 della lett. g), l.r. 19/16, relativa alle procedure concorsuali e in genere di assunzioni di personale, anche questa rafforzata e resa soprattutto per tempistica particolarmente intensa e complessa, con possibili conflittualità contenziose.

Ferme le citate esigenze di Azienda Zero, si deve anche considerare che analoghe esigenze caratterizzano tutti gli enti e aziende del SSR i quali, proprio nello spirito e nella lettera dell’art. 2, comma 1, n. 8), della legge regionale n. 19 del 2016, possono trovare riferimento, previa stipula della convenzione ivi prevista, nella qualificata Avvocatura insediata presso Azienda Zero.

A miglior comprensione dell’obiettivo perseguito, si riportano le funzioni più significative che la legge regionale n. 24 del 2001 attribuisce all’Avvocatura regionale:

- rappresenta assiste e difende l'amministrazione regionale in ogni stato e grado dei giudizi, attivi e passivi, proposti avanti la magistratura ordinaria, amministrativa, tributaria, contabile, nei giudizi avanti alla corte costituzionale e alla corte di giustizia dell'unione europea, nei procedimenti arbitrali e avanti ad ogni altro organo giurisdizionale;

- assiste e fornisce consulenza agli organi e alle strutture regionali nelle questioni connesse al contenzioso;

- esprime il proprio parere in merito all'instaurazione di liti attive o passive, sugli atti di transazione e sulle rinunce;

- propone l'affidamento di incarichi all'avvocatura dello stato o al patrocinio esterno.

- esprimere il parere alla Giunta regionale, sentite le strutture regionali competenti, in merito all’instaurazione di liti attive e passive, nonché sugli atti di transazione e sulle rinunce nei contenziosi avviati;

- in considerazione delle funzioni attribuite, il Coordinatore dell’Avvocatura deve essere iscritto all’albo speciale dei patrocinanti presso le magistrature superiori e scelto tra il personale dipendente in possesso della qualifica dirigenziale ovvero fra avvocati esterni all’amministrazione regionale, con documentata esperienza professionale con specifico riguardo al diritto amministrativo.

Il riferimento alla disciplina e all’organizzazione dell’Avvocatura regionale consente, per la pluridecennale esperienza maturata, di poter delineare, in relazione al notevole volume di attività giudiziale ed extragiudiziale già affrontato in questi primi anni di attività da Azienda Zero, di declinare come segue le linee alle quali dovrà essere improntata la riorganizzazione del settore legale di Azienda Zero.

A) Ricordato che l’atto aziendale prevede già una struttura per gli affari legali (UOC), che peraltro non assolve l’attività di patrocinio, l’obiettivo di far svolgere ad Azienda Zero, operativamente, l’attività suddetta rendendo la struttura idonea per dimensione e professionalità specializzate, a servizio dell’Azienda medesima e per i profili di interesse comune anche gli altri enti del SSR, rende necessario che l’inquadramento e la conduzione della struttura dirigenziale sia adeguato alla forte integrazione delle funzioni e alla assunzione della responsabilità diretta della gestione del contenzioso, precontenzioso e dell’assistenza legale e quindi dovrà essere collocata al massimo livello dirigenziale.

B) L’obiettivo deve prioritariamente essere perseguito mediante l’attivazione di una procedura per l’individuazione di un Avvocato responsabile della struttura, il quale dovrà essere quantomeno munito del titolo di avvocato cassazionista e presentare almeno decennale esperienza di gestione di contenzioso presso enti pubblici. L’individuazione avverrà prioritariamente, previo avviso pubblico, tra il personale dipendente della Regione e suoi enti strumentali e degli enti ed aziende del SSR. In caso di esito negativo si procederà all’individuazione, previo avviso pubblico, fra avvocati esterni aventi i prescritti requisiti.

C) All’Avvocato responsabile andrà affiancato, prima di tutto acquisendo professionalità interne tra il personale dipendente della Regione e suoi enti strumentali e degli enti ed aziende del SSR, un gruppo di avvocati specialisti, almeno di livello di funzionario.

D) Sarà cura dell’organizzazione del personale dell’Azienda assumere le iniziative necessarie ai fini della costituzione del fondo per la gestione e la distribuzione a termini anche del d.l. 90/14, delle spese di lite spettanti a norma di contratto collettivo ai legali interni.

E) Per la gestione del contenzioso per conto delle aziende del SSR del Veneto, Azienda Zero stipulerà idonee convenzioni sulla base del modello di convenzione Allegato A) alla presente.

F) A fini di valorizzazione delle sinergie, la struttura legale di cui sopra potrà instaurare collaborazioni con l’Avvocatura regionale, in ogni caso coordinandosi con la stessa per la gestione dei contenziosi di comune interesse, anche evitando duplicazioni di difese. In fase di individuazione dell’Avvocato responsabile di cui alla lettera B), medio tempore l’incarico, previa intesa con l’Amministrazione regionale, potrà essere conferito ad un avvocato dell’Avvocatura regionale con qualifica di dirigente.

G) In merito alle linee qui dettate, va rilevato, anche considerato l’impatto degli oneri derivanti dall’attribuzione degli importi dovuti in relazione a cause con esito positivo concluse con compensazione delle spese, gli oneri di funzionamento della suddetta struttura a pieno regime, il costo di funzionamento di una struttura così ridefinita, soprattutto in fase di avvio, sono nettamente inferiori a quelli attualmente sopportati con l’assistenza esterna, ribadito peraltro la funzione anche di assistenza costante che è assicurata solo da una struttura interna.

Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.

LA GIUNTA REGIONALE

UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato, con i visti rilasciati a corredo del presente atto, l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;

VISTA la Legge regionale n. 54 del 31 dicembre 2012;

VISTA la Legge regionale n. 19 del 25 ottobre 2016 e in particolare l’art. 2;

delibera

1. di approvare le premesse quali parti integranti e sostanziali del presente provvedimento;

2. di adottare, ai sensi dell’art. 2, comma 9, della L.R. n. 19/16, gli indirizzi organizzativi e operativi nei confronti di Azienda Zero, come definiti in premessa nelle lettere A-B-C-D-E-F-G, affinché l’ufficio legale di Azienda Zero, riorganizzato come da citate premesse, svolga operativamente e a decorrere dal più breve termine, attività di patrocinio legale e di assistenza giuridico-legale dell’Azienda stessa e, previa la stipula della convenzione di cui al punto 3, degli altri enti ed Aziende del SSR;

3. di approvare, ai sensi dell’art. 2, comma 8, L.R. n. 19/16, il modello di convenzione di cui all'Allegato A) quale parte integrante al presente atto, che disciplina, una volta sottoscritto dalle parti, la gestione del contenzioso del lavoro e sanitario tra Azienda Zero, che garantisce il patrocinio e la difesa, ed ogni singola Azienda ULSS, Azienda ospedaliera e Azienda ospedaliero universitaria, Istituto Oncologico Veneto;

4. di incaricare l’Area Sanità e Sociale di dare attuazione alla presente deliberazione;

5. di dare atto che il presente provvedimento non comporta spesa a carico del bilancio regionale;

6. di pubblicare il presente provvedimento nel Bollettino Ufficiale della Regione

(seguono allegati)