Bur n. 73 del 01 agosto 2017

Materia: Affari legali e contenzioso

Deliberazione della Giunta Regionale n. 975 del 23 giugno 2017

Integrazione della DGR n. 897 del 13 giugno 2017 avente ad oggetto: "Autorizzazione a proporre ricorso per conseguire la declaratoria di illegittimità costituzionale del D.L. 7 giugno 2017, n. 73 recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale" pubblicato nella Gazz. Uff. 7 giugno 2017, n. 130."

Il Presidente dott. Luca Zaia, riferisce quanto segue.

Con DGR n. 897 del 13 giugno 2017 è stata disposta l'impugnazione del D.L. 7 giugno 2017, n. 73 recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale" pubblicato nella Gazz. Uff. 7 giugno 2017, n. 130" , facendo contestualmente riserva di integrazione del provvedimento autorizzatorio con riguardo sia ai motivi di impugnazione sia ai soggetti patrocinatori.

A tal fine, a conferma e integrazione della precedente, con la presente deliberazione si svolgono i seguenti motivi di impugnazione, con rilievo ai seguenti articoli del menzionato D.L. 73/2017:

L'art. 1 del D.L. 7 giugno 2017, n. 73 recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale", statuisce che: "1. Al fine di assicurare la tutela della salute pubblica e il mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e di copertura vaccinale, nonché di garantire il rispetto degli obblighi assunti a livello europeo ed internazionale, per i minori di età compresa tra zero e sedici anni sono obbligatorie e gratuite, in base alle specifiche indicazioni del Calendario vaccinale nazionale relativo a ciascuna coorte di nascita, le vaccinazioni di seguito indicate:

a) anti-poliomielitica;
b) anti-difterica;
c) anti-tetanica;
d) anti-epatite B;
e) anti-pertosse;
f) anti-Haemophilus influenzae tipo b;
g) anti-meningococcica B;
h) anti-meningococcica C;
i) anti-morbillo;
l) anti-rosolia;
m) anti-parotite;
n) anti-varicella.

2. L'avvenuta immunizzazione a seguito di malattia naturale, comprovata dalla notifica effettuata dal medico curante, ai sensi dell'articolo 1 del decreto del Ministro della sanità 15 dicembre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 6 dell'8 gennaio 1991, ovvero dagli esiti dell'analisi sierologica, esonera dall'obbligo della relativa vaccinazione.

3. Salvo quanto disposto dal comma 2, le vaccinazioni di cui al comma 1 possono essere omesse o differite solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale o dal pediatra di libera scelta.

4. In caso di mancata osservanza dell'obbligo vaccinale di cui al comma 1, ai genitori esercenti la responsabilità genitoriale e ai tutori è comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecento a euro settemilacinquecento. Non incorrono nella sanzione di cui al primo periodo del presente comma i genitori esercenti la responsabilità genitoriale e i tutori che, a seguito di contestazione da parte dell'azienda sanitaria locale territorialmente competente, provvedano, nel termine indicato nell'atto di contestazione, a far somministrare al minore il vaccino ovvero la prima dose del ciclo vaccinale, a condizione che il completamento del ciclo previsto per ciascuna vaccinazione obbligatoria avvenga nel rispetto delle tempistiche stabilite dalla schedula vaccinale in relazione all'età. Per l'accertamento, la contestazione e l'irrogazione della sanzione amministrativa si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni.

5. Decorso il termine di cui al comma 4, l'azienda sanitaria locale territorialmente competente provvede a segnalare l'inadempimento dell'obbligo vaccinale alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni per gli eventuali adempimenti di competenza.

6. E', comunque, fatta salva l'adozione da parte dell'autorità sanitaria di interventi di urgenza ai sensi dell'articolo 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e successive modificazioni."

L'articolo 3, al comma 1, detta tempi e modi per la presentazione da parte dei genitori esercenti la responsabilità genitoriale e dei tutori, all'atto dell'iscrizione dei minori alle istituzioni del sistema nazionale di istruzione, ai servizi educativi per l'infanzia, ai centri di formazione professionale regionale e alle scuole private non paritarie, della documentazione "comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni indicate all'articolo 1, comma 1, ovvero l'esonero, l'omissione o il differimento delle stesse in relazione a quanto previsto dall'articolo 1, commi 2 e 3, o la presentazione della formale richiesta di vaccinazione all'azienda sanitaria locale", stabilendo, al comma 2, che la mancata presentazione della documentazione nei termini previsti - salva la disposizione transitoria dell'articolo 5 per l'anno scolastico 2017/2018 - è segnalata, entro i successivi dieci giorni, dai responsabili delle suddette istituzioni, "all'azienda sanitaria locale che, qualora la medesima o altra azienda sanitaria non si sia già attivata in ordine alla violazione del medesimo obbligo vaccinale, provvede agli adempimenti di competenza e, ricorrendone i presupposti, a quelli di cui all'articolo 1, commi 4 e 5". Al comma 3 del medesimo articolo 3 si precisa quindi che per i servizi educativi per l'infanzia e le scuole dell'infanzia, ivi incluse quelle private non paritarie, "la presentazione della documentazione di cui al comma 1 costituisce requisito di accesso", mentre per gli altri gradi di istruzione "la presentazione della documentazione di cui al comma 1 non costituisce requisito di accesso alla scuola o agli esami".

L'articolo 4 regola infine l'inserimento dei minori nelle istituzioni scolastiche ed educative in relazione all'adempimento dell'obbligo vaccinale, prevedendo che: "1. I minori che si trovano nelle condizioni di cui all'articolo 1, comma 3, sono inseriti, di norma, in classi nelle quali sono presenti solo minori vaccinati o im-munizzati, fermi restando il numero delle classi determinato secondo le disposizioni vigenti e i limiti di cui all'articolo 1, comma 201, della legge 13 luglio 2015, n. 107, e all'articolo 19, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. 2. I dirigenti scolastici delle istituzioni del sistema nazionale di istruzione e i responsabili dei centri di formazione professionale regionale e delle scuole private non paritarie comunicano all'azienda sanitaria locale, entro il 31 ottobre di ogni anno, le classi nelle quali sono presenti più di due alunni non vaccinati".

Il successivo art. 7, rubricato "Disposizioni finanziarie", al secondo comma dispone che "2. Dall'attuazione del presente decreto, a eccezione delle disposizioni di cui all'articolo 2, comma 3, non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica."

In questi termini le suddette disposizioni sono, in violazione della Costituzione per i motivi sotto elencati. Esse propongono un modello basato sulla coercizione, con un obbligo collettivo di ben dodici vaccinazioni, e travolgono in violazione della Costituzione il modello della Regione Veneto attuato sin dalla legge regionale Veneto n. 7 del 2007, che, basato sul consenso informato e sull'alleanza terapeutica rivolta ad una adesione consapevole come avviene nella maggior parte dei Paesi Europei, ha dimostrato il raggiungimento di elevati livelli di copertura vaccinale.

Nello specifico il decreto legge n. 73 del 2017 nella sua interezza e in ogni caso l'articolo 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e gli articoli 3, 4, 5 e 7 del decreto legge n. 73 del 2017, fondandosi sulla arbitraria confusione tra la soglia critica e la soglia ottimale di copertura vaccinale, violano innanzitutto l'articolo 77, comma 2, della Costituzione, con ridondanza sulle competenze ragionali in materia di "tutela della salute" (relative all'organizzazione e al funzionamento del Servizio Sanitario Regionale) e di "istruzione" (relative all'erogazione dei servizi educativi per l'infanzia e alla garanzia da parte della Regione del diritto allo studio nell'ambito delle istituzioni scolastiche ed educative), di cui agli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 della Costituzione.

E' infatti evidente la mancanza dei presupposti di cui all'art. 77, comma 2, Cost., che ammette la decretazione d'urgenza all'esclusivo fine di fronteggiare casi straordinari di necessità ed urgenza, dal momento che, allo stato attuale, in Veneto non esiste un'effettiva situazione epidemica di emergenza tale da giustificare un intervento del legislatore statale che porta a triplicare le vaccinazioni obbligatorie per i minori di età compresa tra zero e sedici anni, elevandole da quattro a dodici. Le norme impugnate, inoltre, per determinati aspetti (possibilità che, ai sensi dell'art.3, comma 1, le vaccinazioni siano effettuate entro la fine dell'anno scolastico) data anche la disposizione transitoria dell'articolo 5 per l'anno scolastico 2017/2018, non risultano di immediata applicazione, confermando, anche sotto questo profilo, la violazione dell'art.77, comma 2 della Costituzione.

L'articolo 1, commi 1, 3, 4 e 5, e gli articoli 3, 4 e 5, del decreto-legge n. 73 del 2017, si pongono altresì in violazione, con ridondanza sulle competenze regionali in materie di tutela della salute e di istruzione (art.117, comma 3, cost. e 118 Cost.) nonché sulle competenze residuali in materia di istruzione e formazione professionale : i) del diritto alla salute e del diritto allo studio (artt. 2, 31, 32 e 34 Cost.); ii) dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità (art. 3 Cost.), iii) del principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.).

La disciplina costituzionale del diritto alla salute, infatti, subordina la legittimità dell'imposizione di obblighi di vaccinazione alla compresenza di un interesse, non altrimenti tutelabile, alla salute del singolo e della collettività. Alla luce degli ottimi risultati conseguiti dal sistema sperimentato dalla Regione Veneto, appare quindi del tutto irragionevole e mancate di proporzionalità, con violazione degli artt. 2, 3 e 32 Cost., la decisione del legislatore statale di imporre il passaggio da una strategia vaccinale applicata basata sulla convinzione, a una coercitiva.

Il bilanciamento dell'interesse alla salute della collettività e del diritto individuale alla salute operato dalle suddette disposizioni appare quindi del tutto irragionevole ed eccessivo rispetto allo scopo. Peraltro, non sono stati previsti dal legislatore adeguati accertamenti preventivi e forme di accompagnamento idonee a prevedere ed a prevenire i possibili rischi di complicanze, soprattutto alla luce della rilevante estensione del numero delle vaccinazioni obbligatorie. Il che testimonia l'irragionevolezza della novella oggetto di impugnazione. Il principio di principio di precauzione, infine, avrebbe dovuto condurre a limitare l'obbligo vaccinale alle sole situazioni in cui esso si rende realmente necessario in base a un'accurata valutazione epidemiologica (che non risulta essere mai stata compiuta) del rischio di diffusione delle varie malattie infettive nei diversi contesti spazio-temporali.

Le suddette disposizioni risultano violare al contempo il principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., in quanto nella loro irragionevole immediatezza e rigidità, costringono le Regioni - anche quelle dotate, come il Veneto, di un'efficace strategia vaccinale, in grado di conciliare la libertà di scelta degli individui con l'interesse della collettività - a concentrare le proprie risorse e il proprio personale sanitario sulle vaccinazioni per far fronte ai nuovi obblighi previsti dal decreto-legge e ai connessi adempimenti amministrativi, a danno degli altri LEA.

Infine le stesse norme, condizionando l'accesso ai servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia alla presentazione della documentazione relativa all'adempimento dell'obbligo vaccinale (art. 3, commi 3) e comminando pesanti sanzioni amministrative alle famiglie che non sottopongano i propri figli alle vaccinazioni obbligatorie (art. 1, comma 3), incidono negativamente sulla capacità delle Regioni di erogare i servizi per l'infanzia (art. 31 Cost.) e di garantire il diritto allo studio nell'ambito delle istituzioni scolastiche ed educative (art. 34 Cost.).

Tutte le suddette violazioni ridondano in una illegittima compressione dell'autonomia regionale, anche autonomamente considerata, relativa alle materia sanità e istruzione di cui agli artt. 117, comma 3 e 4, e 118 Cost. dal momento che numerosi sono gli adempimenti posti a carico delle aziende sanitarie regionali (fra gli altri cfr. art. 3, comma 2 e 3 e art. 1, comma 5) e sulla stessa organizzazione dei servizi sanitari e sulla competenza concorrente in materia di tutela della salute. Le previsioni normative qui censurate introducono infatti adempimenti e obblighi direttamente in capo alle aziende sanitarie locali, chiamate, oltre che a somministrare i vaccini, a svolgere le attività di accertamento, segnalazione, contestazione e irrogazione delle sanzioni amministrative previste dal decreto legge. Inoltre, data anche la previsione dell'art.3 che pone una preclusione all'accesso del sistema educativo per l'infanzia - sistema rispetto al quale è riconosciuta alle regioni una competenza non solo organizzatoria ma anche gestionale e funzionale - e quella dell'art. 4 che riguarda la conformazione delle classi, le norme che qui si impugnano incidono anche sulle attribuzioni regionali relative alla competenza concorrente in materia di istruzione (art.117, comma 3, cost. e 118 Cost.) e alla competenza residuale in materia di istruzione e formazione professionale, nonché sulla programmazione e sul dimensionamento delle istituzioni del sistema scolastico, dei servizi educativi per l'infanzia e dei centri di formazione professionale (art.117, comma 4, Cost. e 118 Cost).

L'articolo 1, commi 1, 4 e 5, e gli articoli 3, 4, 5 e 7 del decreto legge n. 73 del 2017, violano altresì gli articoli 81, comma 3, e 119, commi 1 e 4, della Costituzione. Nessuna copertura, ad eccezione di quella per le iniziative di formazione, viene infatti prevista per gli ingenti oneri derivanti dalle nuove vaccinazioni che vengono rese obbligatorie, e del tutto surrettiziamente l'art. 7, comma 2, afferma che dalle altre disposizioni del decreto legge non derivano oneri per la finanza pubblica.

Maggiori ed ingenti oneri vengono invece imposti, da più punti di vista, alle strutture del servizio sanitario regionale in assenza quindi di adeguata copertura finanziaria, in violazione pertanto della garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria e del principio per cui "le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite".

Non solo infatti non vengono adeguatamente considerati i maggiori oneri necessari a fronteggiare tutte le nuove vaccinazioni rese obbligatorie ma non vengono in alcun modo considerati né i costi degli ingenti adempimenti previsti a carico del sistema organizzativo regionale né quelli che inevitabilmente deriveranno, in forza dell'estensione dell'obbligo, dall'erogazione degli indennizzi dovuti in seguito a danni derivanti da vaccinazione.

Si realizza pertanto una violazione degli art. 81, comma 3, per difetto di copertura finanziaria dei nuovi e maggiori oneri, che conseguentemente ridonda in violazione, anche diretta ed autonoma, dell'art. 119, commi 1 e 4, Cost.

Quanto sopra premesso, si ritiene di ribadire ed integrare l'autorizzazione al Presidente della Giunta regionale a promuovere ricorso in via principale avanti la Corte costituzionale, a difesa delle prerogative riconosciute dalla Costituzione alla Regione, ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione, con istanza di sospensione ai sensi dell'art. 35 della L. n. 87/53, come sostituito dall'art. 9 della L. n. 131/2003, che tanto consente in presenza di un rischio di pregiudizio grave e irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei cittadini, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5; 3, 4, 5 e 7, e invero dell'intero decreto legge, essendo tutte le disposizioni correlate mediante un vincolo di necessità, del D.L. 7 giugno 2017, n. 73 recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale" pubblicato nella Gazz. Uff. 7 giugno 2017, n. 130, per violazione degli articoli 2, 3, 31, 32, 34, 77 comma 2, 81, comma 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119, commi 1 e 4 della Costituzione.

Il patrocinio della Regione Veneto, ai sensi dell'articolo 4, comma 3 della legge regionale 16 agosto 2001, n. 24, è affidato, anche disgiuntamente tra loro, all'avv. Ezio Zanon, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, all'avv. prof. Luca Antonini del Foro di Milano e all'avv. Luigi Manzi del Foro di Roma, eleggendo il domicilio presso lo Studio legale di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n, 5.

Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale, il seguente provvedimento.

LA GIUNTA REGIONALE

UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura proponente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto:

-  visti gli articoli 33, comma 3, lett. m) e 54 dello Statuto;

-  visto l'art. 2, comma 2, lett. m) l.r. 31.12.2012, n. 54;

-  vista la legge regionale 16 agosto 2001, n. 24;

delibera

1.   di autorizzare il Presidente pro tempore della Giunta regionale, per le motivazioni e secondo quanto esposto nelle premesse, a proporre ricorso per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5; 3, 4, 5 e 7, e invero dell'intero decreto legge, essendo tutte le disposizioni correlate mediante un vincolo di necessità, del D.L. 7 giugno 2017, n. 73 recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale" pubblicato nella Gazz. Uff. 7 giugno 2017, n. 130, per violazione degli articoli 2, 3, 31, 32, 34, 77 comma 2, 81, comma 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119, commi 1 e 4 della Costituzione;

2.   di affidare il patrocinio della Regione del Veneto, ai sensi dell'articolo 4, comma 3 della legge regionale 16 agosto 2001, n. 24, anche disgiuntamente tra loro, all'avv. Ezio Zanon, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, all'avv. prof. Luca Antonini del Foro di Milano e all'avv. Luigi Manzi del Foro di Roma, eleggendo il domicilio presso lo Studio legale di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n. 5;

3.   di dare atto che le spese di patrocinio previste nel presente provvedimento sono determinabili secondo quanto previsto dall'art. 2230 del codice civile e dall'art. 9 del D.L. 24 gennaio 2012 e saranno impegnate con separato provvedimento dell'Avvocato Coordinatore;

4.   di dare atto che la spesa di cui al presente provvedimento non rientra nelle tipologie soggette a limitazioni ai sensi della L.R. 1/2011;

5.   di pubblicare la presente deliberazione nel Bollettino ufficiale della Regione.

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