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Sentenza
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto. Ricorso n. 53/2026 proposto da Loris Palmerini c/ Regione Veneto ed altri. Sentenza n. 838 del 16 aprile 2026.
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 53 del 2026, proposto da Loris Palmerini, residente a Rubano, via G. Marconi, 1, in giudizio personalmente ai sensi dell’art. 23 c.p.a. in qualità di cittadino elettore della Regione Veneto, elettivamente domiciliato presso il proprio indirizzo PEC: venetie@pec.it;
contro
Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Chiara Drago, Luisa Londei, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d’Appello Venezia, Corte d’Appello di Venezia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco 63;
nei confronti
Alberto Stefani, Luca Zaia, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
degli atti di proclamazione degli eletti (presidente e consiglio regionale) relativi alle consultazioni regionali del Veneto del 23 e 24 novembre 2025, di tutti i verbali dell’ufficio centrale regionale e di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresi gli atti di indizione dei comizi elettorali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del Veneto e della Corte d’Appello di Venezia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso in esame, proposto ai sensi dell’art. 130 c.p.a., il sig. Loris Palmerini, nella qualità di cittadino elettore della Regione del Veneto, ha impugnato gli atti di proclamazione degli eletti alla carica di Presidente della Giunta regionale e di consigliere regionale della Regione del Veneto, relativi alle consultazioni del 23 e 24 novembre 2025, nonché i verbali dell’Ufficio centrale regionale e ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresi gli atti di indizione dei comizi elettorali.
A fondamento del gravame il ricorrente ha dedotto, in sintesi, che l’intera competizione elettorale del 2025 sarebbe stata viziata in radice perché preceduta e condizionata dall’esercizio, da parte del Presidente uscente Luca Zaia, di un mandato presidenziale 2020-2025 asseritamente illegittimo alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 64 del 2025; secondo tale prospettazione, il Presidente uscente, non dimettendosi dopo la pubblicazione di detta pronuncia e continuando a svolgere funzioni pubbliche, avrebbe abusato della propria posizione istituzionale, occultando all’elettorato la dedotta illegittimità del mandato in corso e così turbando la libera formazione del consenso.
Su tale premessa, il ricorrente ha prospettato la violazione dell’art. 122 Cost. e dell’art. 2, comma 1, lett. a) e f), della legge 2 luglio 2004, n. 165, chiedendo: in via incidentale, la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’art. 27, comma 2, della legge regionale Veneto n. 5 del 2012, nella parte in cui avrebbe consentito il c.d. reset dei mandati; nel merito, in via principale, di «accertare e dichiarare l’invalidità assoluta e la decadenza dell’elezione del candidato Luca Zaia» per violazione dell’art. 2, comma 1, lett. a), della legge n. 165 del 2004; e, solo in conseguenza di ciò, di annullare integralmente gli atti di proclamazione degli eletti e disporre il rinnovo delle operazioni elettorali; in via subordinata, di accertare l’ineleggibilità sopravvenuta di diversi consiglieri regionali ricandidati e rieletti.
Si è costituita in giudizio la Regione del Veneto, eccependo, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
La difesa della Regione ha osservato che il ricorso, pur formalmente indirizzato contro la proclamazione degli eletti, sarebbe in realtà rivolto a ottenere un accertamento in tema di ineleggibilità e decadenza di candidati eletti, nonché a far valere la lesione del diritto di elettorato attivo e passivo derivante dall’asserita alterazione della competizione, con conseguente devoluzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario.
L’Ufficio centrale regionale presso la Corte d’appello di Venezia si è costituito in giudizio per il tramite dell’Avvocatura distrettuale dello Stato con atto formale.
Il ricorrente ha depositato memoria di replica, insistendo nel sostenere che la domanda sarebbe invece devoluta alla giurisdizione amministrativa in quanto diretta all’annullamento integrale della proclamazione degli eletti e dell’intera consultazione regionale.
All’udienza pubblica del 15 aprile 2026 la causa è stata quindi assegnata alla decisione.
DIRITTO
1. Va esaminata prioritariamente l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa regionale.
L’eccezione è fondata.
2. Secondo un indirizzo assolutamente consolidato, in materia elettorale la giurisdizione del giudice amministrativo resta circoscritta al c.d. contenzioso sulle operazioni elettorali, vale a dire alla regolarità delle forme procedimentali di svolgimento delle elezioni, dalle attività preparatorie sino alla proclamazione degli eletti, allorché vengano in rilievo posizioni di interesse legittimo. Restano invece devolute al giudice ordinario le controversie nelle quali si facciano valere posizioni di diritto soggettivo inerenti all’elettorato attivo o passivo, nonché quelle concernenti ineleggibilità, decadenza e incompatibilità.
Il principio trova una nitida formulazione in Cass. civ., Sez. Un., 20 ottobre 2016, n. 21262, recentemente richiamata anche da T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. V, 5 novembre 2025, n. 3129, là dove si afferma che la giurisdizione amministrativa sul contenzioso elettorale di cui agli artt. 126, 129 e 130 c.p.a. “ha ad oggetto le sole operazioni elettorali”, intese come regolarità delle forme procedimentali di svolgimento delle elezioni, mentre restano attribuite al giudice ordinario le controversie nelle quali si fanno valere posizioni di diritto soggettivo, quali quelle che si riconnettono al diritto di elettorato attivo o passivo o che concernono ineleggibilità, decadenza e incompatibilità.
Nel medesimo indirizzo si colloca Cass. civ., Sez. Un., 4 maggio 2004, n. 8469, la quale, con riferimento a una controversia introdotta anche mediante la formale impugnazione di delibere di convalida del risultato elettorale e di proclamazione degli eletti, ha ribadito che spettano al giudice ordinario le controversie concernenti ineleggibilità, decadenza e incompatibilità, senza che rilevi, in senso contrario, l’utilizzo dell’azione caducatoria, poiché anche in tali ipotesi la decisione verte non sull’annullamento dell’atto amministrativo in sé, bensì sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato attivo o passivo (in termini conformi, a ulteriore testimonianza del carattere consolidato dell’indirizzo, la medesima pronuncia richiama Cass. civ., Sez. Un., 29 gennaio 1993, n. 1158, e Cass. civ., Sez. Un., 27 gennaio 1999, n. 1).
L’orientamento è stato più di recente ribadito da Cass. civ., Sez. Un., 12 marzo 2025, n. 6633, secondo cui il riparto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa non si fonda sul dato meramente formale del provvedimento impugnato, ma sul petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio.
Da tempo, inoltre, il Consiglio di Stato ha precisato (v. Sez. II, 22 maggio 2024, n. 4578, e Sez. II, n. 4201 del 2022) che appartengono al giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto i diritti di elettorato attivo e passivo, a meno che non sia introdotta una questione relativa alla mera regolarità delle operazioni elettorali.
Va poi ha ulteriormente evidenziato che l’impugnazione formale di verbali e risultati elettorali non vale, di per sé, a radicare la giurisdizione amministrativa quando il nucleo sostanziale della domanda investa la dedotta lesione del diritto di voto o la legittimazione soggettiva dei candidati (C.G.A.R.S. n. 620 del 30 luglio 2025).
3. Così ricostruiti i principi di diritto, occorre avere riguardo, nel caso di specie, al petitum sostanziale del ricorso.
Ebbene, dalla lettura complessiva dell’atto introduttivo emerge con chiarezza che il ricorrente non deduce specifici vizi delle operazioni elettorali in senso proprio, né censura irregolarità attinenti alla sequenza procedimentale di ammissione delle liste, di espressione del voto, di scrutinio, di attribuzione dei seggi o di proclamazione degli eletti. Il nucleo delle censure investe, invece, la pretesa illegittimità sostanziale della candidatura e dell’elezione di Luca Zaia, nonché, in via subordinata, la dedotta ineleggibilità di altri consiglieri regionali ricandidati e rieletti.
È significativo, al riguardo, che lo stesso ricorrente abbia chiesto in via principale di “accertare e dichiarare l’invalidità assoluta e la decadenza dell’elezione del candidato Luca Zaia”, assumendo che questi sarebbe divenuto ineleggibile per violazione dell’art. 2, comma 1, lett. a), della legge n. 165 del 2004 a causa dell’asserito abuso della posizione istituzionale; e abbia domandato soltanto quale effetto conseguenziale l’annullamento della proclamazione degli eletti e il rinnovo della consultazione. Emblematica è anche la domanda subordinata di accertamento dell’ineleggibilità sopravvenuta di consiglieri regionali rieletti. Si tratta, all’evidenza, di domande che insistono direttamente sul terreno dell’elettorato passivo e della permanenza nella carica, vale a dire su posizioni di diritto soggettivo riservate alla cognizione del giudice ordinario.
Nemmeno il richiamo alla tutela della genuinità del voto vale a mutare la natura della controversia.
Il ricorrente, infatti, non prospetta un vizio procedimentale delle operazioni del 23 e 24 novembre 2025, ma assume che il corpo elettorale sarebbe stato condizionato dall’occultamento della dedotta illegittimità del mandato presidenziale 2020-2025 e dalla permanenza di Luca Zaia sulla scena istituzionale e politica regionale.
Anche sotto questo profilo la situazione giuridica azionata è descritta in termini di lesione del diritto soggettivo al libero e uguale esercizio del diritto di voto, non già in termini di illegittimità della sequenza procedimentale elettorale; e proprio in fattispecie analoga il T.A.R. Sicilia, Catania, n. 3129 del 2025, ha escluso la giurisdizione amministrativa, rilevando che, quando la contestazione investe l’eguaglianza del voto, la segretezza del voto o la legittimazione soggettiva degli eletti, la formale impugnazione dei verbali e dei risultati elettorali non basta a trasformare la controversia in un sindacato sulle operazioni elettorali.
4. Né giova al ricorrente sostenere che la declaratoria di ineleggibilità di Luca Zaia produrrebbe un effetto travolgente sull’intera consultazione regionale e che, per tale via, la domanda dovrebbe essere attratta alla giurisdizione amministrativa. Come chiarito da Cass. civ., Sez. Un., n. 8469 del 2004, poi ribadito da Cass. civ., Sez. Un., n. 6633 del 2025, il criterio discretivo non si fonda sull’ampiezza degli effetti riflessi che la pronuncia richiesta può avere sugli atti amministrativi del procedimento, bensì sulla natura della posizione soggettiva fatta valere. Se l’accertamento richiesto concerne, come qui avviene, la sussistenza di una causa di ineleggibilità o la lesione del diritto soggettivo di elettorato attivo e passivo, la controversia resta devoluta al giudice ordinario, quand’anche l’attore domandi, in via mediata o consequenziale, la caducazione di verbali, proclamazioni e altri atti del procedimento elettorale.
Del resto, l’intero impianto del ricorso conferma tale conclusione, imperniato sulla dedotta violazione dell’art. 122 Cost., sul richiamo all’art. 2, comma 1, lett. a) e f), della legge n. 165 del 2004, sulla domanda di rimessione alla Corte costituzionale dell’art. 27, comma 2, della legge regionale Veneto n. 5 del 2012, sull’assunto secondo cui il mandato regionale 2020-2025 sarebbe stato esercitato sine titulo e avrebbe reso illegittima, ab origine, l’indizione delle elezioni del 2025.
Tutto ciò attiene non già alle modalità formali di svolgimento della consultazione, ma alla pretesa carenza del diritto di candidarsi, di essere eletto o di permanere nella carica, nonché alla dedotta lesione del diritto di voto in condizioni di libertà e uguaglianza.
Si tratta, dunque, di posizioni di diritto soggettivo che, per costante giurisprudenza, sono devolute al giudice ordinario.
6. In definitiva, il ricorso, pur formalmente proposto ai sensi dell’art. 130 c.p.a. e pur strutturato come impugnazione degli atti finali del procedimento elettorale, non ha ad oggetto la regolarità delle operazioni elettorali in senso tecnico, ma mira sostanzialmente a ottenere una pronuncia sull’ineleggibilità, sulla decadenza e, più in generale, sulla legittimazione soggettiva di candidati eletti, oltre che sulla dedotta lesione del diritto di voto in condizioni di eguaglianza e libertà.
Ne consegue che la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, restando salva la facoltà di riproposizione dinanzi al predetto giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.
7. La novità di alcuni profili della vicenda e la necessità di confrontarsi con numerosi arresti giurisprudenziali giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente Nicola Bardino, Consigliere, Estensore Filippo Dallari, Primo Referendario
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