Bur n. 108 del 08 agosto 2025

Ricorso

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri alla Corte Costituzionale per la declaratoria di incostituzionalità della legge regionale 20 maggio 2025, n. 6 Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2024 in materia di navigazione interna, trasporti edilizia residenziale pubblica, procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività produttive, ambiente, difesa del suolo, governo del territorio, recupero dei sottotetti a fini abitativi, parchi regionali, acque minerali e termali, protezione civile e distaccamenti volontari del corpo nazionale dei vigili del fuoco", pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione del Veneto n. 62 del 20 maggio 2025.

Reg. Ric. n. 23/2025
Ct. 25687 /2025 (Sez. AG -Avv. P. Palmieri)

AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO

ECC.MA CORTE COSTITUZIONALE

Ricorso ex art. 127 della Costituzione

per

il PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587 fax: 06-96514000, PEC: ags@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

-ricorrente-

contro

REGIONE VENETO (02205340793), in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., - Palazzo  Balbi - Dorsoduro,  3901 - 30123   Venezia - PEC protocollo.generale@pec.regione.veneto.it; avvocatura@pec.regione.veneto.it ;

-resistente-

per la declaratoria

di illegittimità costituzionale

dell'articolo 4 della Legge Regionale del Veneto n. 6 del 20 maggio 2025, "Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2024 in materia di navigazione interna, trasporti edilizia residenziale pubblica, procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività produttive, ambiente, difesa del suolo, governo del territorio, recupero dei sottotetti a fini abitativi, parchi regionali, acque minerali e termali, protezione civile e distaccamenti volontari del corpo nazionale dei vigili del fuoco", pubblicata sul BUR n. 62 del 20 maggio 2025 della Regione Veneto.

***

La legge in epigrafe viene impugnata, in riferimento alle sopraindicate disposizioni, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 14 luglio 2025, sulla base del seguente

MOTIVO

I- Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e) Cost, per violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e della normativa statale interposta.

La legge regionale n. 6 del 2025 detta alcune disposizioni di adeguamento ordinamentale in materia di navigazione interna, trasporti, edilizia residenziale pubblica, procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività produttive, ambiente, difesa del suolo, governo del territorio, recupero dei sottotetti a fini abitativi, parchi regionali, acque minerali e termali, protezione civile e distaccamenti volontari del corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Tra le disposizioni dedicate alla materia dei trasporti (Capo II), viene qui censurata la disposizione di cui all'art. 4 della legge regionale in epigrafe, intitolato "Modifiche alla legge regionale 30 luglio 1996, n. 22 recante ''Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea per via di terra''.

Il comma 1 di tale articolo, nell'intervenire in modifica della legge regionale 30 luglio 1996, n. 22, prevede quanto segue:

"1.  All'articolo 4 "Servizio di noleggio con conducente" della legge regionale 30 luglio 1996, n. 22 "Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea per via di terra", dopo il comma 5 sono inseriti i seguenti:

''5 bis. Per i servizi svolti esclusivamente con partenza, destinazione e permanenza all'interno del territorio della Regione del Veneto, al fine della tracciabilità e di una gestione uniforme e coordinata dei servizi di noleggio con conducente a mezzo autovettura, nel rispetto delle competenze comunali, l'obbligo di compilazione del foglio di servizio previsto dall'articolo 11, comma 4 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 e successive modifiche e integrazioni,  è assolto mediante il possesso del contratto o lettera d'incarico, di cui al comma precedente, sia cartacea che elettronica, attestante l'avvenuta ed effettiva prenotazione da parte del cliente, da tenersi a disposizione a cura del conducente per essere esibita agli organi di controllo.

5 ter. Resta fermo l'obbligo di tenuta e compilazione del foglio di servizio, come previsto dalle vigenti disposizioni nazionali, in ogni circostanza in cui il servizio si svolga, anche temporaneamente, al di fuori dei confini regionali.”.

La richiamata disposizione, nell'introdurre ai fini della regolamentazione del servizio di noleggio con conducente, un'alternativa alla compilazione e tenuta del foglio di servizio 1n formato elettronico - seppure limitatamente ai servizi svolti nell'ambito regionale - si pone in contrasto con la disciplina statale interposta dettata, in particolare, dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21 nonché dall'articolo 10-bis del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito dalla legge n.12 del 2019, in tal modo violando la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.

Al fine di esporre il quadro normativo di riferimento si osserva che la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (recante "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), che costituisce la normativa statale di riferimento per la specifica materia, identifica gli autoservizi pubblici non di linea in "quelli che provvedono al trasporto collettivo od individuale di persone, con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ... e che vengono effettuati, a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta".

Lo stesso art. 1 stabilisce poi che "costituiscono autoservizi pubblici non di linea", il servizio di taxi con autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale servizi - di cui al comma 2, lett a) - e “il servizio di autonoleggio con conducente o autovettura, motocarrozzetta velocipede, natante e veicoli a trazione animale", indicato sub b) al medesimo comma.

Per quanto stabilito dal successivo art. 2, il servizio taxi "ha lo scopo di soddisfare le esigenze del trasporto individuale o di piccoli gruppi di persone; si rivolge ad una utenza indifferenziata; lo stazionamento avviene in luogo pubblico; le tariffe sono determinate amministrativamente dagli organi competenti, che stabiliscono anche le modalità del servizio; il prelevamento dell'utente ovvero l'inizio del servizio avvengono all'interno dell’area comunale o comprensoriale". Il servizio NCC è invece definito, nei suoi contenuti, dal successivo art. 3 quale "servizio che si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici. 2. Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all'interno delle rimesse o presso i pontili di attracco. 3. La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. È possibile per il vettore disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione, previa comunicazione ai comuni predetti, salvo diversa intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata entro il 28 febbraio 2019. In deroga a quanto previsto dal presente comma, in ragione delle specificità territoriali e delle carenze infrastrutturali, per le sole regioni Sicilia e Sardegna l'autorizzazione rilasciata in un comune della regione è valida sull'intero territorio regionale, entro il quale devono essere situate la sede operativa e almeno una rimessa ".

Nell'ambito di tale disciplina statale l'art. 11 (rubricato "Obblighi dei titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente"), al comma 4, regola lo svolgimento del servizio di noleggio con conducente (di seguito, per brevità, "NCC").

A tal fine pone a carico del vettore l'obbligo di tenuta e compilazione di un foglio di servizio elettronico e demanda la definizione delle specifiche ad un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, da adottarsi di concerto con il Ministero dell'Interno.

In particolare, a norma dello stesso comma 4, secondo la disposizione oggi in vigore, «[i]l foglio di servizio elettronico deve riportare" i seguenti contenuti:

a) targa del veicolo;

b) nome del conducente;

i) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;

d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;

e) dati del fruitore del servizio».

Tale comma, così formulato, risulta introdotto dall'art. 10 bis del decreto- legge del 14.12.2018, n 135 ("Disposizioni straordinarie in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e la pubblica amministrazione") convertito in legge n.12 del 2019, n. 92, che è intervento a regolare sotto più profili la materia degli autoservizi pubblici. Il foglio di servizio, peraltro, era già previsto dalla legge quadro del 1992 risultando introdotto fin dal 2008 (cfr. decreto- legge del 29 dicembre 2018, n. 143).

In particolare, l'articolo 10-bis, rubricato “Misure urgenti in materia di autoservizi non di linea", del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 così come convertito dalla Legge 11 febbraio 2019, n. 12, al comma 1, lett. e), ha appunto introdotto il comma 4 dell'art. 11 sopra riportato, che si riporta integralmente:

«4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. L'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse di cui all’articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse. Il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno. Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare: a) targa del veicolo; b) nome del conducente; c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo; d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; e) dati del fruitore del servizio. Fino all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa». (N.d.r. enfasi aggiunta). (cfr. lett. e)

Sempre all'articolo 11, dopo il comma 4 sono inseriti i seguenti commi:

«4-bis. In deroga a quanto previsto dal comma 4, l'inizio di un nuovo servizio può avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d'attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Per quanto riguarda le regioni Sicilia e Sardegna, partenze e destinazioni possono ricadere entro l'intero territorio regionale.

4-ter. Fermo restando quando previsto dal comma 3, è in ogni caso consentita la fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell’effettiva prestazione del servizio stesso» (cfr. lett.f).

In attuazione del richiamato art. 11, comma 4, è stato adottato il decreto interministeriale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell'Interno 26 ottobre 2024 n. 226, che disciplina nel dettaglio i contenuti e le modalità di compilazione del foglio di servizio elettronico.

La normativa regionale si pone in distonia con le previsioni statali sopra riportate. L'articolo 4 della legge regionale in esame prevede infatti che, esclusivamente per i servizi svolti con partenza, destinazione e permanenza all'interno del territorio della Regione del Veneto, il previsto obbligo di compilazione del foglio di servizio, stabilito dall'articolo 11, comma 4 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 e successive modifiche e integrazioni, si ha per assolto mediante il possesso del contratto o della lettera d'incarico, sia cartacea che elettronica, attestante l'avvenuta ed effettiva prenotazione da parte del cliente, da tenersi a disposizione a cura del conducente per essere esibita agli organi di controllo. Resta fermo l'obbligo di tenuta e compilazione del foglio di servizio, come previsto dalle vigenti disposizioni nazionali, in ogni circostanza in cui il servizio si svolga, anche temporaneamente, al di fuori dei confini regionali. Tali disposizioni, col prevedere - nell'ambito della regolamentazione del servizio di noleggio con conducente - per talune tipologie di servizi, un'alternativa alla compilazione e tenuta del foglio di servizio in formato elettronico (secondo le specifiche stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto), si pongono in contrasto con la normativa nazionale in materia e, in particolare, con l'articolo 11 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 recante, come già visto, la "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici'', ove si prevede, in via esclusiva, la compilazione e la tenuta del foglio di servizio elettronico. Si tratta, invero, di un onere non sostituibile in quanto strettamente connaturato alle modalità di esercizio del servizio NCC come configurato alla normativa statale di riferimento,

Al riguardo, si osserva che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, anche dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, la disciplina dell’esercizio concreto del servizio di noleggio con conducente afferisce alla materia "trasversale" della tutela della concorrenza, attribuita alla competenza esclusiva dello Stato ex articolo 117, comma secondo, lett e), Cost., là dove tale nozione di ''concorrenza" non può non riflettere anche quella operante in ambito europeo. Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza "nel mercato"), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza "per il mercato")» (ex plurimis, Corte Cost. sentenza n. 137 del 2018 e sentenze n. 83 del 2018, n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del 2010).

Pur nella consapevolezza della sussistenza di una competenza regionale - residuale - in materia di trasporto, tuttavia, stante la natura "trasversale" e il carattere "finalistico" della competenza attribuita in materia allo Stato, la tutela della concorrenza assume carattere prevalente e funge da limite alla disciplina che le regioni possono dettare nelle materie di loro competenza, concorrente o residuale (Corte cost., sentenze n. 83 del 2018, n. 165 del 2014, n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012), potendo influire su queste ultime fino a incidere sulla totalità degli ambiti materiali entro cui si estendono, sia pure nei limiti strettamente necessari per assicurare gli interessi alla cui garanzia la competenza statale esclusiva è diretta (ex plurimis, Corte cost., sentenze n. 56 del 2020, n. 287 del 2016, n. 2 del 2014, n. 291 e n. 18 del 2012, n. 150 del 2011, n. 288 e n. 52 del 2010, n. 452, n. 431, n. 430 e n. 401 del 2007 e n. 80 del 2006). Da ultimo, ha affermato che la competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma lett e) funge da limite alla competenza regionale anche la sentenza della Corte n. 206/2024, sia pure con riferimento  al profilo della tutela della concorrenza per l'accesso al mercato: "Anche se il trasporto pubblico locale costituisce per costante giurisprudenza di questa Corte materia riconducibile alla competenza legislativa residuale regionale, di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., non è consentito al legislatore regionale interferire con le regole statali che prevedono procedure concorsuali di garanzia, dirette a tutelare la competizione tra le imprese e ad assicurare la concorrenza per il mercato, ovvero l'apertura dello stesso a tutti gli operatori economici ( ex plurimis, sentenze n. 36 del 2024 e n. 23 del 2022)''.

Anche nella fattispecie in esame, l'ambito della materia su cui il legislatore regionale è intervenuto in contrasto con la regolamentazione statale sopra richiamata, attiene senza dubbio alla materia della concorrenza ex art. 117, secondo comma, lett. e) investendo, in particolare, il profilo della conformazione e delle modalità di esercizio concreto - in condizioni di par condicio e di assenza di distorsioni della concorrenza - di una determinata attività economica ovvero dei servizi non di linea, in particolare quanto allo svolgimento del servizio NCC. E ciò, anche in rapporto alle differenti modalità di svolgimento del servizio taxi e alla differenziazione tra i due servizi parimenti voluta dal legislatore nell'ambito di tale settore economico.

La Corte Costituzionale, in particolare con la sentenza n 56 del 2020, ha affermato la competenza statale nella regolamentazione del mercato del trasporto pubblico non di linea, ribadendo che, "nemmeno il giudizio negativo sul livello di apertura alla concorrenza nel mercato degli autoservizi pubblici non di linea, che la ricorrente formula, facendo propri, fra gli altri, vari interventi dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) mette realmente in discussione la competenza dello Stato a regolare tale mercato anche al fine di preservarne la struttura, tenendo distinti i due settori dell’autoservizio pubblico non di linea”:

Anche in altra occasione (scrutinando una disposizione di legge regionale in tema di noleggio di autobus con conducente), la Corte ha altresì precisato che lo Stato, esercitando in tale ambito la propria competenza esclusiva per la tutela della concorrenza, "ha inteso «definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio dell'attività di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con tale libertà (art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003)". Il bilanciamento così operato - fra la libertà di iniziativa economica e gli aliti interessi costituzionali -, costituendo espressione della potestà legislativa statale nella materia della "tutela della concorrenza”, definisce un assetto degli interessi che il legislatore regionale non è legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006)» (sentenza n. 30 del 2016). Tale bilanciamento, nel cui ambito la valutazione degli interessi confliggenti deve essere intesa sempre in senso sistemico, complessivo e non frazionato, può dunque condurre a un esito in forza del quale la tutela della concorrenza si attua anche attraverso la previsione e la correlata disciplina delle ipotesi in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti all'esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attività economiche" (Corte Cast. sentenza n. 30 del 2016, che richiama la sentenza n. 49 del 2014)".

In tale opera di bilanciamento ricadono le previsioni in tema di FSDE per cui ciascun esercente il servizio NCC è tenuto ad esporre in dettaglio una serie di informazioni predeterminate in via normativa e ulteriormente dettagliate in sede di normativa secondaria.

Si osserva, al riguardo, che il Foglio di servizio elettronico ora disciplinato oltree che dall'rt. 11, comma 4 sopra richiamato, anche dal decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, adottato di concerto con il Ministero dell'interno, n. 226 del 16 ottobre 2024 - ove si precedono meccanismi finalizzati ad assicurare che il servizio si svolga regolarmente, nel rispetto delle profonde  differenze che lo differenziano dal servizio taxi - non può essere sostituito da altri documenti senza alterare il meccanismo diretto a regolamentare l’esercizio dell’attività in questione, come definito dal legislatore statale nei richiamati articoli della normativa quadro sulla materia e, dunque, senza alterare le regole della concorrenza nello specifico settore, con conseguente violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost.

Oltre ad intervenire in modo differenziato sulle modalità di esercizio del servizio non di linea NCC, l'esenzione dall'obbligo di tenuta del foglio di servizio per i soli operatori della specifica regione incide sulla parità di condizioni nello svolgimento di una determinata attività economica all'interno del territorio nazionale consentendo, solo per alcuni esercenti, modalità di esercizio non solo semplificate e meno onerose ma anche tali da prestarsi più facilmente ad elusioni e verifiche in ordine alla rispondenza alla legge della relativa attività. La registrazione delle informazioni richieste dalla norma primaria non è, infatti, sostituibile con il mero possesso del contratto o della lettera di incarico

D'altra parte, va altresì considerato che la normativa regionale qui censurata incide direttamente sulla netta differenziazione, posta a livello statale, nell'ambito dello specifico settore dei trasporti non di linea alternando in modo distonico e, comunque, non uniforme le modalità di esercizio e, di conseguenza, le modalità con cui il servizio NCC opera nel mercato di riferimento.

Il contesto normativo di riferimento è infatti chiaro nel tracciare la netta differenza tra il servizio taxi e il servizio NCC, in linea, peraltro, con quanto avviene nella legislazione di altri Paesi europei. Differenza che la mancata tenuta dell'obbligo di tenuta del foglio di servizio va irrimediabilmente ad alterare.

Il Legislatore statale, per quanto emerge dalla normativa di riferimento, ha voluto conformare in modo diverso le due tipologie di trasporti non di linea segnando alcune ontologiche differenze costitutive tra i due servizi, ricavabili, in particolare, dal complesso della disciplina dettata dalla legge n. 21/1992 (in particolare, si richiamano gli artt. 2, 3, 8, comma 3, 11, commi 3, 4 e 4-ter, 12, commi 1 e 2 e 13, comma 3 della medesima legge) tra le quali si evidenzia:

a) il diverso regime di determinazione del costo del servizio, che per il servizio taxi è soggetto a tariffa amministrata e calmierata ex lege, mentre per il servizio NCC è aperto alla libera determinazione del mercato; 

b) la diversa natura del servizio, obbligatoria per i vettori taxi (che non possono rifiutare una richiesta di servizio proveniente dall'utenza), mentre per i vettori NCC è rimesso alla scelta discrezionale dell'operatore;

c) il diverso regime di accesso al servizio, che avviene su "piazza" per i vettori taxi (e sulla base di richieste anche presentate "all'istante"), mentre per i vettori NCC è richiesta una prenotazione veicolata alla rimessa o sede operativa del vettore NCC;

d) la diversa natura dell'utenza, che per i taxi è indifferenziata (il taxista non conosce l'identità del cliente, né può selezionare il cliente), mentre per gli NCC differenziata (e quindi selezionata); il diverso ambito territoriale di riferimento, che per i i taxisti è prevalentemente in ambito comunale, mentre l'ambito territoriale di riferimento per gli NCC è di regola la provincia con la previsione da parte della legge n. 21 del 1992 di specifici vincoli di collegamento con il tenitorio di riferimento.

In tale contesto, la compilazione del foglio di servizio costituisce parte essenziale del quadro regolatorio dei servizi NCC, è funzionale allo stesso e contribuisce a completarlo, assicurando attraverso l'inserimento dei dati richiesti dalla normativa primaria, la rispondenza a quelle caratteristiche sopra delineate. Le diverse caratteristiche dei servizi taxi e NCC sono state confermate dalla nota sentenza della Corte del 26 febbraio 2020, n. 56, ove si è ritenuto che le previsioni riferibili all'obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede e all'obbligo di tenuta del relativo alla tenuta del registro elettronico possono essere considerate «misure non irragionevoli e non sproporzionate. Esse appaiono infatti per un verso adeguate ad assicurare l'effettività del fondamentale divieto per i vettori NCC di rivolgersi a un'utenza indifferenziata senza sottostare al regime del servizio pubblico di piazza, e per altro verso impositive di un onere a carico dei vettori NCC rapportato alle caratteristiche del servizio offerto - che presuppone per sempre un'apposita e nominativa richiesta di prestazione - e non eccessivamente gravoso, essendo possibile farvi fronte senza un aggravio dell’organizzazione  dell’azienda, che presuppone comunque la necessità di una sede o di una rimessa come base dell’attività  aziendale» (cfr. par. 5.6.1). La censura di illegittimità si è infatti limitata alla previsione di cui all'articolo 10 bis, comma 1, lettera e) del decreto-legge n. 135 del 2018, che imponeva il rientro in rimessa al termine di ogni servizio, ossia al divieto assoluto che il noleggiatore potesse assolvere a servizi non preventivamente prenotati sin dal momento in cui parte dalla rimessa. Il necessario rientro in rimessa è stato, quindi, considerato un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa "a vuoto" prima di iniziare un nuovo servizio, oltre che frutto di un obbligo sproporzionato rispetto all'obiettivo (n.d.r. di per sé legittimo), di assicurare che il servizio sia rivolto a un'utenza specifica e non ad un'utenza indifferenziata al fine di evitare che vi sia interferenza con il servizio di taxi.

Anche la più recente sentenza della Corte che si è pronunciata sul medesimo art. 10 bis, comma 6 - questa volta con riferimento al meccanismo normativo che disciplinava l'istituzione del Registro elettronico (cfr. Corte Cost. n. 137/2024) - non ha intaccato il quadro di riferimento.

Alla luce delle considerazioni che precedono è possibile pertanto affermare che i vincoli sul rapporto con il territorio di riferimento dettati dalla legge quadro per il settore NCC, devono essere letti in combinato disposto con la possibilità, esplicitamente riconosciuta dalla Corte costituzionale, di non rientrare in rimessa alla fine di ciascun servizio, fermo restando, tuttavia, il rispetto dei vincoli connaturati relativa all'attività del noleggio con conducente, come previsto dalla legge quadro e come cristallizzato sia dalla giurisprudenza della Corte costituzionale oltre che dalla giurisprudenza amministrativa in materia (inter alia, Consiglio di Stato, sentt. n. 683/2023, n. 2450/2023 e n.3381/2022).  Tali vincoli presuppongono sempre e comunque la dimostrazione di una preventiva prenotazione.

La stessa Corte suffraga che le predette disposizioni sono volte a soddisfare esigenze legittime, non confliggenti con i principi comunitari, osservando “che l'estrema facilità con cui possono essere commessi abusi nel settore del trasporto pubblico locale non di linea e, per converso, l'estrema difficoltà dei controlli e di conseguenza della repressione delle condotte - ciò che rende l'apparato sanzionatorio (pur previsto) poco dissuasivo - giustificano l'adozione di misure rigorose dirette a prevenire la possibilità di abusi" (cfr. par. 5.6.).

Le statuizioni della Corte confermano, quindi, non solo che l'obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede e l'obbligo di compilare e tenere un "foglio di servizio" ex art. 11, comma 4, quarto, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e), costituiscono misure non irragionevoli  non  sproporzionate  ma anche che l'obbligo di compilazione è connaturato al servizio in esame e rappresenta un elemento essenziale per verificare la rispondenza alle  relative caratteristiche: Tali misure, infatti, chiarisce ancor meglio la sentenza n. 56/20 cit. "appaiono infatti per un verso adeguate ad assicurare l'effettività del fondamentale divieto per i vettori NCC di rivolgersi a un'utenza indifferenziata senza sottostare al regime del servizio pubblico di piazza, e per altro verso impositive di un onere a carico dei vettori NCC rapportato alle caratteristiche del servizio offerto - che presuppone pur sempre un'apposita e nominativa richiesta di prestazione - e non eccessivamente gravoso, essendo possibile farvi fronte senza un aggravio dell'organizzazione dell'azienda, che presuppone comunque la necessità di una sede o di una rimessa come base dell'attività aziendale." (Corte Cost. 11. 56/20 cit).

Sotto altro punto di vista è bene anche considerare che, attraverso i recenti interventi normativi sullo svolgimento del servizio di noleggio con conducente, il Legislatore statale ha inteso rafforzare, tramite il contrasto dei diffusi comportamenti abusivi presenti nel settore, un assetto di mercato definito con norme in cui si esprime il bilanciamento tra la libera iniziativa economica e gli altri interessi in gioco.

La sintesi fra tutti questi interessi richiede una disciplina uniforme che garantisca condizioni omogenee di mercato e assenza di distorsioni della concorrenza su base territoriale, che si potrebbero verificare qualora le condizioni di svolgimento del servizio in questione variassero da regione a regione, "salva restando la possibilità di regimi differenziati per situazioni particolari, la cui valutazione rientra nelle medesime attribuzioni statali" (cfr. par. 5.4. della citata sentenza n.56/1020).  Ragioni di deroga  particolare,  tuttavia, che in  tal caso non sono evidenziate dalla norma regionale e che, in ogni caso, non sembrano ravvisabili.

****

Di qui, pertanto, la censurabilità dell'art. 4 della legge regionale impugnata che, per quanto esposto, rappresenta una disciplina differenziata che, da un lato, solo per una determinata area territoriale, viene meno alle suindicate ragioni di uniformità regolando in modo difforme e in violazione della par condicio tra operatori e di corrette regole di concorrenza rispetto al quadro regolatorio statale, l'attività degli NCC che svolgono il proprio servizio all'interno della sola Regione Veneto; dall'altro, nel disciplinare le modalità di esercizio del servizio NCC, si pone in contrasto con la differenziazione tra le tipologie tientrnnti nei servizi non di linea voluta dal Legislatore statale.

Tutto ciò premesso

Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinché sia dichiarata la illegittimità costituzionale dell'articolo 4 della Legge regionale del Veneto n. 6 del 20 maggio 2025, pubblicata sul BUR n. 62 del 20 maggio 2025 della Regione Veneto, per i motivi suesposti.

Si deposita l’attestazione di approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri, della determinazione di proposizione del ricorso, in data 14 luglio 2025 nonché l’allegata relazione della P.C.M.

Roma, 18 luglio 2025

L'Avvocato dello Stato

Paola Palmieri

Depositato il 18/07/2025

 Il Cancelliere Igor Di Bernardini

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