Home » Dettaglio Sentenza ed Ordinanza
Ricorso
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri alla Corte Costituzionale per la declaratoria di incostituzionalità della legge regionale 10 febbraio 2025, n. 1, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Veneto n. 23 del 14 febbraio 2025.
Reg. Ric. n. 17/2025 Ct. 10630/25 Avv. Aiello G.
AVVOCATURA GENERALE DELLO
STATO CORTE COSTITUZIONALE
RICORSO EX ART.127 DELLA COSTITUZIONE
Per il Presidente del Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587) rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587) ags m2@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000 presso i cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12
CONTRO
La Regione Veneto, (C.F. 80007580279) in persona del Presidente della Giunta pro tempore
PER LA DECLARATORIA DI INCOSTITUZIONALITÀ
della legge della Regione Veneto 10 Febbraio 2025, n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 23 del 14.2.2025, avente ad oggetto "Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2020, n.27 "Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazioni a scopo idroelettrico" in materia di piccole e grandi derivazioni a scopo idroelettrico" in relazione agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione con riguardo all'articolo 12 della direttiva 2006/123 e dell' articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.
*****
L'articolo 1, comma 1, della LR n. 1/2025 modifica ed integra le previsioni di cui all'articolo 4 della legge regionale della regione Veneto 3 luglio 2020, n. 27, recante "Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazione a scopo idroelettrico".
Preliminarmente, si ritiene opportuno riportare il testo dell'articolo 4 della legge regionale della regione Veneto nella formulazione antecedente all'entrata in vigore della legge regionale n. 1 del 2025: "1. Per la prosecuzione dell'esercizio delle grandi e piccole derivazioni a scopo idroelettrico che prevedono un termine di scadenza anteriore al 31 luglio 2024, ivi incluse quelle già scadute, sino alla loro nuova assegnazione e non oltre il 31 luglio 2024, il concessionario è tenuto, ai sensi dell'articolo 26 del Regio decreto n. 1775 del 1933 e dell'articolo 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999, a realizzare le mitigazioni ambientali impartite dall'autorità concedente e a mantenere la piena efficienza e il normale sviluppo degli impianti. 2. Il concessionario di grande derivazione a scopo idroelettrico scaduta è tenuto, fino all'assegnazione della nuova concessione, a corrispondere per ogni annualità un canone aggiuntivo rispetto al canone demaniale pari a 20 euro per ogni KW di potenza nominale media di concessione. 3. Per le derivazioni di acqua superficiale concesse a qualunque titolo il canone minimo è aumentato del 10 per cento, mentre non è dovuto anche il canone per l'occupazione del demanio idrico. 4. Per l'anno 2020 gli oneri concessori di cui ai commi 2 e 3 sono dovuti in misura proporzionale in ragione dei giorni di vigenza della presente legge."
L'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n.1/2025 modifica la disciplina recata dal comma 1 dell'articolo 4 sopra riportato, sopprimendo, da un lato, il riferimento alle grandi derivazioni a scopo idroelettrico, nonché all'articolo 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e, dall'altro, prevedendo (mediante la sostituzione delle parole "31 luglio 2024" con le parole: "31 luglio 2029") una proroga ex lege delle concessioni già scadute o in scadenza entro la data del 31 luglio 2029.
Detta disposizione appare censurabile per i seguenti motivi:
1) Violazione degli artt.11 e 117, primo comma, Cost. in relazione all'art 12 della direttiva 2006/123 relativa ai servizi nel mercato interno
La produzione di energia idroelettrica costituisce un'attività economica, ai sensi dell'art. 57 TFUE, alla quale sono applicabili i principi della direttiva servizi 2006/123/CE (c.d Bolkestein), fra i quali rileva l'art. 12, paragrafo 1, (recepito nel nostro ordinamento con l'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59), il quale prevede che "Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacita tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento".
La medesima disposizione poi precisa, al paragrafo 2, che "L'autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami".
Il Governo ha già impugnato (ricorso n. 5 del 2024) l'analoga disposizione di cui all'art. 3 della legge regionale della regione Emilia - Romagna n. 17 del 2023 (recante la proroga delle concessioni di piccola derivazione in presenza che abbiano beneficiato di incentivi per la produzione di energia elettrica connessi alla derivazione).
Anche in questa fattispecie è possibile osservare che, differentemente dalla disciplina che regola le grandi derivazioni idroelettriche di cui all'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999 (recante «Attuazione della direttiva 96/92/CE recante nonne comuni per il mercato interno dell'energia elettrica), la legislazione regionale non prevede espressamente che i rinnovi per le concessioni di piccole derivazioni d'acqua siano soggetti all'espletamento di apposite gare ad evidenza pubblica.
Ciononostante la produzione di energia idroelettrica costituisce un'attività economica, ai sensi dell'art. 57 TFUE, a cui sono applicabili, in via generale, i principi della libertà di stabilimento di cui all'art. 49 TFUE e, più specificamente, i principi della direttiva servizi 2006/123/CE, fra i quali l'art. 12, paragrafo 1, recepito nel nostro ordinamento all'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 il quale prevede che "Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento» precisando, al paragrafo 2, «l'autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non prevedere la procedura di rinnovo automatico ne' accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami».
Tali parametri normativi si attagliano perfettamente anche alla peculiare concessione di piccola derivazione in esame essendo pacifico che l'acqua costituisce ormai, una risorsa naturale scarsa che, nel caso in cui venga destinata alla produzione di energia elettrica, si presta indubbiamente al suo sfruttamento economico.
Le concessioni del tipo esaminato si qualificano in particolare modo come autorizzazioni ad esercitare un'attività economica su un'area demaniale.
Per quanto riguarda l'applicabilità dell'art. 49 TFUE a tali fattispecie sembra utile rammentare che la Corte di giustizia, sin dalla sentenza 7 dicembre 2000, causa C-324/98, Telaustria e Telefonadress, ha chiarito che qualsiasi atto dello Stato che stabilisce le condizioni alle quali è subordinata la prestazione di un'attività economica, sia tenuto a rispettare i principi fondamentali del trattato e, in particolare, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l'obbligo di trasparenza che ne deriva.
Nell'ottica della Corte di giustizia detto obbligo di trasparenza impone all'autorità concedente di assicurare, a favore di ogni potenziale offerente, un «adeguato livello di pubblicità» che consenta l'apertura del relativo mercato alla concorrenza, nonché il controllo sull'imparzialità delle relative procedure di aggiudicazione.
La medesima Corte ha inizialmente elaborato tale giurisprudenza per disciplinare quelle commesse pubbliche che, per la loro natura giuridica o per le loro ridotte dimensioni, sono sottratte alle regole della concorrenza previste dalla normativa europea in tema di appalti pubblici.
Si può, tuttavia, ritenere che le ragioni di fondo alla base di tale giurisprudenza giustifichino - come, del resto, chiaramente confermato dalla sentenza Promoimpresa del 2016 - la loro applicazione ad ogni fattispecie (anche non avente carattere puramente negoziale per il diritto interno) che dia luogo a prestazione di attività economiche o che comunque costituisca condizione per l'esercizio di dette attività. (Cfr. CdS Ad. Plen. n. 17/2021).
La disposizione regionale in esame delinea una specifica ipotesi di rinnovo che esula dai principi concorrenziali soprarichiamati, consentendo al concessionario uscente di beneficiare di una proroga della concessione originaria, in quanto la durata della stessa viene slegata dal suo originario termine contrattuale.
In buona sostanza, viene così cristallizzato il riconoscimento implicito di un rinnovo, in evidente contrasto con i principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione previsti dalla normativa eurounitaria ed in particolare dall'art. 12 della direttiva Bolkenstein che, secondo la costante giurisprudenza (Cfr., sul punto, Cassazione, Sentenza n. 20 I del 2018; Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, Sentenze nn. 17 e 18 del 2021; Corte di Giustizia, Sentenza Promoimpresa e a. C-458/14 e C-67/15), costituisce norma self executing dell'ordinamento euro unitario, e, come tale, direttamente applicabile con conseguente necessità di disapplicazione della normativa interna contrastante con essa.
La Corte di giustizia UE ha infatti statuito che "una proroga ex lege della data di scadenza delle autorizzazioni equivale a un loro rinnovo automatico, che è escluso dai termini stessi dell'art. 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 [... ] Inoltre, la proroga automatica (.. ) non consente di organizzare una procedura di selezione [ai sensi dell'art. 12, paragrafo 1, della direttiva» (sentenza 14 luglio 2016, cansa C458 / 14, Promoimpresa,".
A completamento del suesposto quadro normativo, meritano di essere ricordati ulteriori arresti giurisprudenziali che hanno evidenziato la criticità dei rinnovi, sostanzialmente automatici, delle concessioni.
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza del 13 dicembre 2018, n. 201, ha disapplicato l'art. 30 del Regio Decreto n. 1775/1933, a mente del quale "qualora al termine della concessione persistano i fini della derivazione e non ostino superiori ragioni di pubblico interesse, al concessionario è rinnovata la concessione, con quelle modificazioni che, per le variate condizioni dei luoghi e del corso d'acqua si rendessero necessarie". Detto Giudice ha infatti affermato che tale disposizione "deve essere disapplicata nella parte in cui consente il rinnovo di un contratto di concessione, senza la previa indizione di una procedura, trasparente e conoscibile, che consenta ai terzi che vi hanno interesse di formulare una proposta concorrente, sulla base dei principi di derivazione comunitaria per i quali, quando l'amministrazione attribuisce occasioni di vantaggio a privati in relazione a beni pubblici la cui disponibilità sia limitata, deve rispettare i principi di non discriminazione e pari trattamento, corollari di quello di concorrenza su cui si basa il Trattato UE".
La Corte di Cassazione (Sentenza n. 1082 del 16 settembre 2020) e codesta Corte costituzionale (Sentenza n. 10 del 29 gennaio 2021) sono intervenute nello stesso senso su questioni analoghe concernenti il rinnovo delle concessioni demaniali marittime.
In particolare, la Corte di Cassazione, conformemente a quanto già ritenuto dal TSAP, ha disposto la disapplicazione della disciplina nazionale per contrasto con l'art. 12 della direttiva Bolkestein, in quanto norma immediatamente precettiva dell'ordinamento eurounitario, precisando che "[... ] è indubbio, dopo la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 227 del 24 giugno 2010), che l'art. 12 della Direttiva Bolkestein è self-executing, cioè ha efficacia diretta nell'ordinamento degli Stati Membri".
Con il parere dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. S4219 in merito alla legge della Provincia Autonoma di Trento n. 6/2021, è stato evidenziato come il rilascio di piccole concessioni idroelettriche c.d. mini-idro, (con potenza nominale media dell'impianto fino a 3000 kW), al pari delle concessioni per impianti di maggiore potenza, deve avvenire in "applica[zione di] una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento", in quanto gli enti competenti rilasciano un titolo autorizzativo allo svolgimento di un'attività economica il cui accesso è limitato dalla scarsità della naturale necessaria al suo esercizio.
Detta Autorità è pervenuta quindi alla conclusione che l'assegnazione o riassegnazione delle concessioni di piccola derivazione idroelettrica, in assenza di una procedura selettiva tra i vari richiedenti, organizzata nel rispetto degli inderogabili principi di trasparenza, pubblicità e parità di accesso, si pone infatti in contrasto con i principi euro-unitari e nazionali a tutela e promozione della concorrenza, la cui osservanza condiziona, comunque, la legittimità costituzionale dell'esercizio della competenza normativa delle Province autonome (e a maggiore anche quella delle Regioni a statuto ordinario).
La medesima AGCM con il parere del 31 gennaio 2024 Rif. n. S4867, ha inoltre segnalato la possibile incostituzionalità dell'art. 3 della legge della Regione Emilia Romagna sopra richiamata, per violazione dei principi dell'ordinamento euro-unitario in materia di assegnazione delle concessioni di derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico (art. 117, comma 1, Cost.) e per violazione della competenza statale esclusiva in materia di "concorrenza" (art. 117, comma 2, lettera e) Cost).
Con la segnalazione AS17223 la medesima AGCM ha, altresì, evidenziato il contrasto con i principi a tutela e promozione della concorrenza e di libertà di stabilimento, nonché con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, delle normative regionali facenti rinvio al procedimento di rinnovo automatico delle concessioni in scadenza, di cui al combinato disposto degli artt. 28 e 30 del regio decreto n. 1775/1933.
L'Autorità ha costantemente ribadito che, alla scadenza, ogni proroga, che non sia meramente funzionale all'espletamento dei processi competitivi di selezione del nuovo concessionario, contrasti con la disciplina eurounitaria e con i principi di apertura concorrenziale del mercato, traducendosi in un ingiustificato favor per il gestore uscente.
Merita di essere infine richiamata la segnalazione dell'AGCM, ASI730 del 22 marzo 2021, contenente "Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza – anno 2021”, che è culminata nell’adozione da parte del Parlamento della legge n. 118/2022.
Tale segnalazione ha infatti auspicato l’adozione di una proceduta equa, non discriminatoria e trasparente come modalità ordinaria di assegnazione delle concessioni, con garanzia di massima partecipazione e di parità di condizioni. La medesima segnalazione ha, inoltre, evidenziato il problema legato al possibile conflitto di interessi in considerazione della frequente coincidenza, in capo a Regione o Provincia Autonoma, dei ruoli di legislatore, stazione appaltante e gestore uscente.
Occorre inoltre osservare che, il sacrificio della disciplina della concorrenza operato dal legislatore regionale con la disposizione impugnata, attraverso la proroga sic et simpliciter della durata dei contratti di concessione, in violazione dei principi di parità di trattamento, concorrenza e non discriminazione, non appare nemmeno controbilanciato dalla tutela di rilevanti interessi pubblici quali, ad esempio, la promozione di interventi di risanamento ambientale, di investimenti funzionali a una migliore conservazione degli invasi (anche per far fronte a eventi siccitosi), nonché la garanzia della salvaguardia dei livelli occupazionali.
Sul punto, si evidenzia che l'esigenza di promuovere investimenti nel settore della produzione di energia idroelettrica nel suo complesso è stata debitamente considerata dalla Commissione europea in sede di archiviazione della procedura di infrazione n. 2011/20162 (in tema di mancata messa a gara delle concessioni idroelettriche scadute), che, seppur relativa a concessioni di grande derivazione idroelettrica, appare mutabile anche rispetto alle "piccole" concessioni.
Tutto ciò premesso, appare evidente che l'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n.1/2025 viola l'art.11 Cost. perché, determinando il mancato adeguamento ad una norma come quella contenuta nell'art.12 della Direttiva Bolkestein considerata self executing, impedisce allo Stato italiano di adempiere pienamente agli obblighi che gli derivano dalla partecipazione all'Unione Europea.
Per le medesime ragioni la disposizione censurata contrasta anche con l'art. 117 primo comma Cost. in quanto non assicura il rispetto dei "vincoli derivanti” dall'ordinamento comunitario" che a loro volta rappresentano il limite all'esercizio della potestà legislativa regionale.
2) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., per violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
L'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n.1/2025 impugnata nel presente giudizio, appare illegittimo anche perché adottato in violazione delle regole costituzionali di riparto della competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni e le Provincie Autonome che assegnano unicamente al primo il potere di disciplinare la materia di "tutela della concorrenza", di cui all'art. 117 comma 2, lettera e), Cost..
Detta materia, per pacifica giurisprudenza, ha infatti natura trasversale, stante il carattere finalistico della medesima, con conseguente possibilità di influire su altre materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni (Cfr., ex multis, Corte Costituzionale, Sentenze nn. 93 del 2017, 38 del 2013, 299 del 2012, 28 del 2014, 16 del 2021 e n. 39 del 2020).
L'accesso degli operatori economici al mercato dell'energia deve avvenire in base a condizioni uniformi sul territorio nazionale.
Spetta dunque solo al Legislatore statale definire le regole che disciplinano l'espletamento della gara ad evidenza pubblica per i casi di scadenza, decadenza, rinuncia o revoca di concessione di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico (C. Cost. sentenze n. 1 del 2008 n. 339 del 2011, n. 1 del 2008 e n. 401 del 2007) - rientrano nella materia «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.).
Ad analoghe conclusioni si può pervenire con riferimento alle piccole concessioni idroelettriche.
P.Q.M.
Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge della legge della Regione Veneto 29 ottobre 2015, n.18, pubblicata nel B.U.R. n. 103 del 29.10.2015, avente ad oggetto "Norme per l'istituzione del parco regionale del delta del Po, in materia di divieti relativi alla ricerca ed all'estrazione degli idrocarburi" in relazione agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione con riguardo all'articolo 12 della direttiva 2006/123, e all'articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.
Con l'originale notificato del ricorso si depositano:
Con ogni salvezza.
Roma, 11.4.2025
Giacomo Aiello Avvocato dello Stato
Depositato il 14/04/2025
Il Cancelliere Igor Di Bernardini
Torna indietro
