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Ordinanza
N. 137 Registro ordinanze 2022. Ordinanza del 18 luglio 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto dal Comune di Rivoli Veronese c/ Regione Veneto, Provincia di Verona e Ambito Territoriale di Caccia - ATC n.1 Verona Ovest del Garda.
Pubblicato il 18/07/2022 N. 00500/2022 REG. RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 500 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Comune di Rivoli Veronese, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Renzo Fausto Scappini e Valentina Scappini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Verona, vicolo Ghiaia 7;
contro
Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Quarneti, Luisa Londei e Francesco Zanlucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura Regionale in Venezia, Fondamenta S. Lucia, Cannaregio 23; Provincia di Verona, non costituitasi in giudizio;
nei confronti
Ambito Territoriale di Caccia - ATC n. 1 Verona Ovest del Garda, non costituitosi in giudizio;
per l'annullamento
A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
dei seguenti provvedimenti tutti limitatamente alla parte in cui escludono il Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica Alpina (“ZFA”):
B) per quanto riguarda i motivi aggiunti:
dei seguenti provvedimenti, alcuni conosciuti solo per l'oggetto in quanto non pubblicati sul BUR, tutti limitatamente alla parte in cui, in applicazione ed esecuzione del PFVR approvato con legge regionale Veneto n. 2 del 2022, escludono il Comune di Rivoli Veronese dalla ZFA e dalla sua programmazione, eliminano Comprensorio Alpino (“CA”) n. 9, coincidente con parte del territorio del Comune, ed incorporano il Comune di Rivoli nell'ATC n. 1 Verona Ovest del Garda;
nonché dei provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo, tutti limitatamente alla parte in cui escludono il Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica Alpina (“ZFA”):
e per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge n. 2 del 28 gennaio 2022 del Consiglio Regionale della Regione del Veneto, pubblicata su BUR Veneto n. 16 del 1° febbraio 2022, degli artt. 2, 8 comma 4-bis e 23, comma 2, della legge regionale n. 50 del 1993 e dell'art. 1, comma 4, della legge regionale n. 27 del 2017 per violazione degli articoli 3, 9, 24, 32, 41, 97, 103, 113 e 117, primo comma e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione del Veneto;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2022 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. La Regione Veneto con l’art. 1 della legge regionale 28 gennaio 2022, ha approvato il Piano faunistico venatorio regionale 2022 – 2027, costituito dai seguenti documenti:
Con l’art. 2 la medesima legge ha stabilito che il Piano ha validità quinquennale con decorrenza dal 1° febbraio 2022.
2. Il Comune di Rivoli Veronese, situato sulle pendici del Monte Baldo in Provincia di Verona, è ricompreso nella Zona Faunistica Alpina fin dal decreto ministeriale 15 aprile 1940, emesso in attuazione del R.D. 5 giugno 1939, n. 1016 (recante Approvazione del testo unico delle norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia).
Tale disciplina determina una serie di limitazioni al fine appunto di tutelare la tipica fauna alpina.
Il Piano Faunistico approvato con la sopra citata legge regionale n. 2 del 2022, nella cartografia (Allegato B della legge) ha escluso il Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica Alpina.
Conseguentemente il territorio del Comune è stato incorporato nell’Ambito Territoriale di Caccia n. 1 di Verona Ovest del Garda (ATC 1).
Il paragrafo 8.1 della relazione di accompagnamento del Piano faunistico (Allegato C della legge) nel motivare la scelta, afferma che è stata accolta la proposta della Provincia di Verona di modifica della Zona Faunistica Alpina rispetto al precedente Piano Faunistico Venatorio in quanto “l’individuazione del limite della ZFA si basa così ancora su criteri legati essenzialmente alla storicità, venendo tuttavia corretto in alcuni casi di palese incongruenza; in particolare, le modifiche al confine della ZFA rispetto al PFVR 2007-2012 interessano le seguenti zone:
- innalzamento altimetrico del confine della ZFA:
(…)
“i territori che, in ragione di tale variazione, non più inclusi nella ZFA vengono contestualmente attribuiti, in regime di gestione programmata della caccia, all’ATC VR01”.
3. Il Comune di Rivoli Veronese deduce di subire numerosi pregiudizi a causa di tali previsioni di legge di natura provvedimentale immediatamente incidenti sul proprio territorio.
Sul punto premette che in base alla disciplina previgente, nel Comprensorio Alpino n. 9, coincidente con il territorio del Comune, l’indice di densità venatoria (IDV) era di un cacciatore ogni 40 ha, ed in termini assoluti potevano pertanto cacciare 21 cacciatori.
In base alla nuova disciplina, per la quale è prevista una densità di 1 cacciatore ogni 28 ettari, essendo sufficiente per poter cacciare essere residenti nella Provincia di riferimento, potranno cacciare più di 1283 cacciatori iscritti all’Ambito Territoriale di Caccia n. 1.
Il Comune sottolinea che tale lievitazione dei legittimati all’attività venatoria comporterà inevitabilmente gravi conseguenze sull’ambiente e sulla fauna tipicamente alpina che popola il territorio comunale, in ragione del grandissimo aumento del numero di cacciatori.
Deduce inoltre che l’elisione del carattere montano del proprio territorio effettuata dal Piano faunistico, possa costituire la premessa, sul piano amministrativo, per escluderlo dall’Unione Montana del Monte Baldo, di cui fa parte e che è un ente locale ai sensi degli articoli 27 e 32 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, congravi ripercussioni negative sul piano economico finanziario, in quanto l’Unione Montana, ai sensi dell’art. 23, commi 1 e 2, dello Statuto, è destinataria dei trasferimenti dei fondi nazionali vincolati e di quelli regionali relativi alle funzioni già esercitate dalle Comunità Montane.
Il Comune evidenzia altresì gli effetti pregiudizievoli sul piano economico - turistico, in quanto il territorio è rinomato tra gli appassionati di arrampicata sportiva ed alpinistica, che lo frequentano numerosi nel periodo di settembre – ottobre. Le cautele da osservare a causa dell’improvviso aumento del numero di cacciatori (da 21 a circa 1283) proprio nella stagione di maggior afflusso di questa tipologia di turisti – si rileva – costituiscono un sicuro disincentivo a frequentare questo territorio.
Infine viene rappresentato il rischio della perdita dei benefici fiscali di cui godono attualmente le aziende agricole con sede nel territorio del Comune. Il Comune infatti è classificato come ricadente tra le aree svantaggiate di montagna in base all’allegato B della deliberazione della Giunta Regionale n. 509 del 30 aprile 2019, e sul piano amministrativo l’espulsione dal perimetro della Zona Faunistica Alpina potrebbe prefigurare l’esclusione da tale classificazione.
Il Comune evidenzia da ultimo che nel corso della procedura di formazione del Piano faunistico sono state presentate delle osservazioni con cui è stata manifestata la contrarietà all’esclusione del territorio comunale dalla Zona Faunistica Alpina, per il rilievo che sono presenti le tipiche flora e fauna alpine, ma che esse sono state tuttavia respinte senza una specifica motivazione, con generico riferimento alla proposta della Provincia ritenuta coerente con le disposizioni della legislazione regionale.
4. Con il ricorso introduttivo il Comune impugna direttamente il Piano faunistico approvato con la legge regionale n. 2 del 2022, unitamente agli atti amministrativi che negli anni hanno preceduto tale approvazione, deducendone in via principale l’illegittimità per incompetenza, in quanto non spetta alla Regione disporre la modifica in peius del perimetro della Zona Faunistica Alpina, ed in via subordinata per contrasto con diverse disposizioni della Costituzione.
Per sostenere l’ammissibilità di una tale impugnazione, il Comune ricorrente afferma che la legge regionale, indipendentemente dal nomen iuris, deve dal punto di vista sostanziale essere qualificata come provvedimento amministrativo del Consiglio regionale pienamente sindacabile dal giudice amministrativo.
4.1 Con motivi aggiunti il Comune impugna atti amministrativi applicativi del Piano faunistico venatorio. Si tratta di atti strumentali, preparatori o prodromici alla possibilità di consentire fin dalla prossima stagione venatoria l’esercizio della caccia nel proprio territorio, senza il rispetto delle speciali forme di tutela previste per le Zone Faunistiche Alpine.
Sono oggetto di impugnazione:
Sia nel ricorso introduttivo che nei motivi aggiunti viene chiesto di sollevare la questione di illegittimità costituzionale della legge di approvazione del Piano faunistico venatorio sotto molteplici aspetti sulla scorta di articolate argomentazioni.
5. Si è costituita in giudizio la Regione del Veneto eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse, e la manifesta infondatezza della questione sollevata, concludendo per il rigetto del ricorso.
6. Alla camera di consiglio del 15 giugno 2022, fissata per l’esame della domanda cautelare, il Collegio con ordinanza n. 615 del 20 giugno 2022, ha ritenuto che:
In base a tali considerazioni, è stata sospesa l’efficacia dei provvedimenti amministrativi impugnati con i motivi aggiunti nei limiti di interesse dell’Ente territoriale ricorrente in via meramente interinale, disponendosi che - nelle more della pronuncia sulla domanda cautelare a cui si provvederà a seguito della definizione della questione pregiudiziale di legittimità costituzionale - vengano mantenute, nel territorio del Comune di Rivoli Veronese, le forme di tutela dall’esercizio dell’attività venatoria previste per le Zone Faunistiche Alpine.
7. Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata sotto diversi e concorrenti aspetti la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge regionale n. 2 del 2022 e degli allegati B) e C) della medesima legge, nella parte in cui approvano con legge il Piano faunistico venatorio del Veneto ed escludono il territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica della Alpi per violazione degli articoli 3, 24, 25, 97, 100, 111, 113 e 117, primo comma, Cost. - quest’ultimo in relazione agli articoli 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 – nonché per violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera s), e 123 Cost..
8. Con riguardo alla rilevanza della questione, il Collegio ritiene di dover evidenziare che i provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti, il cui carattere lesivo è indubbio quantomeno con riguardo ai decreti direttoriali 18 febbraio 2022, n. 150 e n. 151 che fanno piena e diretta applicazione della previsione di legge contestata, sono radicati nella legge regionale la cui conformità alla Costituzione viene messa in dubbio: sicché la rilevanza investe il cuore della questione portata all’attenzione di questo Tribunale.
8.1 È da precisare che il Collegio non ritiene condivisibile la tesi del ricorrente, avanzata con il ricorso introduttivo e sviluppata nei motivi aggiunti, volta a qualificare la legge regionale n. 2 del 2022 da un punto di vista sostanziale come un atto amministrativo sindacabile dal giudice amministrativo in ragione del suo contenuto provvedimentale, anziché come un atto normativo di rango primario.
Vero è che in passato tale lettura “sostanzialistica” fu seguita da Consiglio di Stato, Ad. Plen. 20 marzo 1952, n. 6, che ebbe ad interpretare le “leggi-provvedimento” (nella specie, i “decreti delegati d’esproprio” previsti dalla riforma fondiaria) come “atti oggettivamente e soggettivamente amministrativi”. Ma è anche vero che la tesi fu subito contraddetta dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (v., in particolare, sentenze 15 gennaio 1953, n. 107 e 108, in sede di sindacato di costituzionalità esercitato ai sensi della VII disposizione transitoria e finale della Costituzione) e successivamente dalla Corte Costituzionale (v. sent. n. 60 del 1957) che, sempre con riguardo ai decreti legislativi di attuazione della riforma fondiaria, ebbe a rilevare che le leggi provvedimento sono sindacabili solo nell’ambito del giudizio di costituzionalità in quanto la Costituzione definisce la legge statale e regionale, non già in ragione del suo contenuto strutturale o materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri formali, che si inverano e nel procedimento di formazione e nell’organo competente a provvedere. Nello stesso tempo, per evidenti ragioni di pienezza e di effettività della tutela, la giurisprudenza ha sempre ammesso la impugnabilità in via incidentale delle leggi provvedimento attraverso l’interpositio della impugnazione degli atti applicativi di tali leggi.
Di qui, l’ammissibilità dei motivi aggiunti, con i quali sono impugnati provvedimenti amministrativi applicativi della legge regionale n. 2 del 2022, la cui lesività è già stata evidenziata in quanto atti deputati proprio a consentire l’esercizio della caccia nel territorio del Comune di Rivoli Veronese, senza il rispetto delle speciali forme di tutela previste per le Zone Faunistiche Alpine.
Infatti è proprio attraverso l’impugnazione di tali atti, aventi sicura natura amministrativa, che è possibile sindacare in questa sede sotto il profilo della sua costituzionalità la legge regionale n. 2 del 2022, in quanto fonte e presupposto degli stessi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 ottobre 2008, n. 4933, punto 11).
9. La legittimazione al presente ricorso è radicata nell’art. 3, comma 2, del D.lgs. n. 267 del 2000, ai sensi del quale il Comune “rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”.
Come precisato al paragrafo 3 della presente ordinanza, il Comune di Rivoli Veronese ha illustrato i pregiudizi che subisce l’ambiente del proprio territorio a causa dell’esclusione dalla Zona Faunistica delle Alpi, e l’ambiente costituisce un valore che nella sua estensione è certamente declinabile anche nell’esigenza di salvaguardare il patrimonio faunistico tipico delle zone alpine presente nel territorio da un intenso prelievo venatorio.
L’esponenziale aumento della pressione del prelievo venatorio che deriverebbe dall’attuazione delle previsioni del Piano faunistico venatorio con il passaggio da 21 ad oltre 1281 cacciatori, è tale da produrre effetti irreversibili a carico della fauna presente sul territorio, stravolgendone definitivamente le caratteristiche.
Ed invero la legittimazione del Comune sotto questo profilo è oggi rinforzata alla luce della legge Costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, che ha modificato l’art. 9 della Costituzione.
Infatti secondo quanto previsto ora dal terzo comma di tale articolo la Repubblica - che ai sensi dell’art. 114, primo comma, della Costituzione, è costituita “dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato” - deve tutelare “l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni”, e tale previsione, radicando anche nella competenza dei Comuni l’obbligo di curare valori ambientali nella misura in cui sono presenti nel proprio territorio, accentua ancor di più, rispetto al passato, la legittimazione degli enti locali a reagire in giudizio avverso i provvedimenti pregiudizievoli per l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi.
Le considerazioni svolte in punto di legittimazione rilevano anche sotto il profilo dell’interesse proprio per il pregiudizio arrecato ai valori ambientali che caratterizzano il territorio de quo. Va poi aggiunto che l’esclusione dalla Zona Faunistica Alpina determina altresì sia una lesione dell’immagine del Comune, sia lesioni sul piano economico alla comunità di cui il Comune è ente esponenziale, in quanto da ciò conseguirà che il territorio, vocato all’arrampicata in natura, venga abbandonato da questo specifico tipo di turismo che per la sua entità costituisce un’importante risorsa per la comunità locale.
10. Il Collegio dubita sotto diversi profili della legittimità costituzionale della legge regionale n. 2 del 2022, la quale costituisce una legge – provvedimento di approvazione del Piano faunistico venatorio allegato alla stessa, e come tale autoapplicativa, in quanto dotata di capacità direttamente conformativa.
È vero che la giurisprudenza della Corte costituzionale ammette che la legge ordinaria possa non solo prevedere, ma anche provvedere. Ma ciò non può avvenire senza il rispetto di una serie di limiti da accertare attraverso uno “scrutinio stretto, ovverosia particolarmente severo, poiché in norme siffatte è insito il pericolo di un arbitrio, connesso alla potenziale deviazione, in danno di determinati soggetti, dal comune trattamento riservato dalla legge a tutti i consociati (ex plurimis, sentenze n. 1872 del 2017 e n. 64 del 2014)” (così Corte Cost. 27 luglio 2020 n. 168, n. 15, parte in diritto). Non solo: la necessità di uno scrutinio stretto nasce anche e soprattutto dal fatto che sotto più profili la tutela giurisdizionale viene ad essere dequotata e nello stesso tempo si incide sulla naturale e fisiologica elasticità dell’azione amministrativa (v. ancora Corte Cost. n. 116 del 2020 che richiama, tra l’altro, le sentenze n. 20 del 2012 e n. 258 del 2019).
11. I dubbi di costituzionalità nascono anzitutto dal fatto che nell’ordinamento nazionale e regionale il Piano faunistico venatorio ha tutte le caratteristiche per poter essere inquadrato tra gli atti naturaliter amministrativi. Sul punto vi è ormai una consolidata lettura da parte della stessa Corte Costituzionale la quale ha rilevato la incostituzionalità per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), dell’approvazione dei calendari venatori con legge anziché con provvedimento amministrativo, perché un vincolo di riserva di amministrazione è rinvenibile nell’art. 18 della legge n. 157 del 1992, la quale contempla una serie di valutazioni tecniche inserite in un procedimento amministrativo, al termine del quale la Regione è tenuta a provvedere nella forma tipica con cui si concludono i procedimenti amministrativi. Ma identiche considerazioni debbono essere svolte rispetto al Piano faunistico venatorio.
L’art. 10 della legge n. 157 del 1992 stabilisce infatti che tale piano costituisce un atto generale, disciplinandone minuziosamente i contenuti, e stabilendo al comma 10 che le Regioni debbano attuare la pianificazione mediante il coordinamento dei piani provinciali secondo i criteri dettati dall’Istituto nazionale per la fauna selvatica, vincolandone esplicitamente i contenuti a criteri tecnico-scientifici. Del resto la Corte Costituzionale ha già affermato in modo espresso con la sentenza n. 174 del 2017 che per il Piano faunistico venatorio il legislatore statale ha previsto una riserva di approvazione mediante atto amministrativo. In quel caso la Regione Veneto, con l’art. 66, commi 1 e 2, della legge regionale 27 giugno 2016, n. 18, era intervenuta ad attrarre a livello legislativo un ambito di disciplina in materia di addestramento e allenamento dei cani da caccia, che l’art. 10, comma 8, lett. e), della legge n. 157 del 1992, riserva al Piano faunistico venatorio.
Più precisamente il giudice delle leggi ha affermato che:
11.1 Per di più con specifico riguardo al Piano faunistico venatorio, una riserva di amministrazione è rinvenibile non solo nella legislazione statale, ma anche nell’ordinamento regionale, dato che lo Statuto regionale all’art. 33, comma 3, lett. b), n. 2, prevede che il Consiglio regionale approvi il “programma regionale di sviluppo e piani di settore”. E appunto il Piano faunistico venatorio è un piano di settore, e lo stesso legislatore regionale, nell’attuare lo Statuto, con la legge generale sulla programmazione, cioè la legge 29 novembre 2001, n. 35, all’art.10, comma 4, ha previsto che solamente il Piano regionale di sviluppo sia approvato con legge, mentre all’art. 14, comma 1, ha stabilito espressamente che “i Piani di settore sono adottati dalla Giunta regionale, tenuto conto dell'attività di concertazione, ed approvati dal Consiglio regionale con deliberazione amministrativa pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto”. Pertanto, anche per lo Statuto della Regione, come interpretato dal legislatore regionale, il Piano faunistico venatorio in quanto piano di settore, avrebbe dovuto essere approvato con deliberazione amministrativa.
11.2. Coerente con tale conclusione è l’iter seguito nella formazione del Piano, che ha compreso la sottoposizione del medesimo alla valutazione ambientale strategica con delle distinte fasi procedimentali della pubblicazione (la proposta di Piano risale alla deliberazione di Giunta regionale n. 46 del 19 gennaio 2018), della presentazione delle osservazioni e della formulazione delle relative controdeduzioni, disciplinata dalla deliberazione della Giunta regionale n. 791 del 31 marzo 2009, i cui snodi procedimentali svolti sono descritti nella relazione al Piano faunistico di cui all’allegato C della legge regionale n. 2 del 2022, e che avrebbe dovuto naturaliter concludersi con l’adozione di un provvedimento amministrativo.
12. Alla luce di tutto ciò l’incostituzionalità della legge regionale n. 2 del 2022 emerge sotto più profili.
Anzitutto per contrasto con il principio fondamentale della materia che prevede l’approvazione del piano faunistico con atto amministrativo, tanto più considerato che si versa in materia di ambiente riservata alla competenza esclusiva della legge dello Stato. Come affermato più volte dalla Corte Costituzionale, la caccia e la tutela delle specie protette rientrano all’ambito materiale dell’art. 117, secondo comma, lett. s) (cfr., Corte Cost. n. 313 del 2000; n. 233 del 2010; n. 191 del 2011). In tal maniera si determina infatti la violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), perché la Regione ha violato il vincolo di carattere procedimentale imposto dal legislatore statale in una materia di competenza esclusiva, concernente la fissazione dei livelli minimi di tutela ambientale, e che prevede l’obbligo per le Regioni di approvare il Piano faunistico venatorio con atto amministrativo (con riguardo al Piano faunistico della Regione Veneto, cfr. la sentenza n. 174 del 2017; rispetto al Piano faunistico della Regione Liguria, cfr. la sentenza n. 139 del2017; rispetto al Piano faunistico della Regione Lazio, cfr. la sentenza n. 10 del 2019; con riguardo alle analoghe fattispecie dei calendari venatori, cfr. le sentenze nn. 20, 105, 116 e 310 del 2012; n. 90 e 193 del 2013; n. 258 del 2019; n. 178 del 2020).
Ciò si traduce anche in irragionevolezza in quanto la legge provvedimento investe una materia tipicamente di natura amministrativa. In una situazione del genere, in cui il piano faunistico venatorio è nel sistema ordinamentale costantemente normativizzato come atto amministrativo, la distonia di cui alla legge regionale n. 2 del 2022 si pone in contrasto con il tertium comparationis rappresentato da tale costante plesso normativo sia statale sia regionale. Per di più, risulta violato l’art. 123 della Costituzione, perché l’art. 1 della legge regionale n. 2 del 2022, nell’approvare con legge il Piano faunistico, ha violato la norma interposta dell’art. 33, comma 3, lett. b), n. 2, dello Statuto, che prevede che il Consiglio regionale approvi il “programma regionale di sviluppo e piani di settore”, come interpretata dallo stesso legislatore regionale il quale, con la legge generale sulla programmazione n. 35 del 2001, all’art. 10, comma 4, ha previsto che solamente il Piano regionale di sviluppo venga approvato con legge, mentre all’art. 14, comma 1, ha stabilito che i piani di settore, come il Piano faunistico venatorio, debbano essere necessariamente approvati con deliberazione amministrativa.
Né si ravvisano ragioni idonee a suffragare la scelta della natura amministrativa che di per sé, per quanto già detto, riduce la pienezza e la effettività della tutela, ragioni tali da giustificare la sostituzione con la legge provvedimento, in una materia affidata alla legge dello Stato e dallo stesso Statuto regionale alla disciplina a livello amministrativo. Difatti la scelta del ricorso alla legge anziché al provvedimento non risulta essere accompagnata da alcuna motivazione (sul punto nulla viene precisato nella relazione di accompagnamento al progetto di legge n. 77 del 2021, divenuto la legge regionale n. 2 del 2022, né nella relazione al Piano faunistico di cui all’allegato C della legge).
Indicazioni dalle quali desumere le ragioni giustificatrici di tale scelta non si evincono neppure in relazione allo specifico contenuto del Piano faunistico venatorio - che come sopra visto, è considerato dalla normativa nazionale e regionale come un atto naturaliter amministrativo – e nemmeno dalle difese dell’Amministrazione.
12.1 Ne consegue che, a giudizio del Collegio, l’approvazione del Piano faunistico venatorio con legge anziché con deliberazione amministrativa, viola l’art. 3, per la rilevata irragionevolezza, gli art. 24 (secondo cui “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi”), l’art. 25 (secondo cui “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”), l’art. 97 (perché la legificazione dell’atto amministrativo impedisce il necessario rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa impedendo l’esercizio dell’autotutela amministrativa), l’art. 100 (in quanto il Consiglio di Stato è organo di tutela della giustizia nell’amministrazione), l’art. 103 (in quanto il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi), l’art. 111, comma 1, Cost., (perché un processo che per assicurare la pienezza di tutala deve di necessità passare attraverso una fase di sospensione del processo stesso in virtù dell’incidente di costituzionalità non risponde per definizione al criterio del giusto processo), l’art. 113 (secondo cui contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa), l’art. 117, primo comma, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (secondo cui ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata da un tribunale costituito per legge, da cui la giurisprudenza della Corte EDU ha ricavato il principio del giudice naturale precostituto per legge: cfr. Jorgic v. Germany, no. 74613/01 § 64; Lavents v. Latvia, no. 58442/00, §114, 28 novembre 2002; Buscarini v. San Marino (dec.), no. 31657/96, 4 maggio 2000; Richert v. Poland, no. 54809/07, § 43, 25 ottobre 2011), l’art. 117, secondo comma, lett. s), perché versandosi in materia ambientale dovevano essere osservati i criteri e i dettami stabiliti dalla legge dello Stato quantomeno in ordine alla forma da impiegare per l’approvazione del piano faunistico venatorio.
13. La legge regionale n. 2 del 2022, è da ritenersi incostituzionale non solo per l’impiego della legge in luogo del provvedimento, ma anche sotto il profilo contenutistico quale si ricava dagli allegati B (cartografie che individuano la conterminazione della Zona Faunistica delle Alpi e del territorio lagunare e vallivo, gli Ambiti territoriali di caccia e i Comprensori alpini) e C (relazione al Piano faunistico-venatorio regionale, comprensiva di cartografie identificative degli istituti di protezione della fauna selvatica corredate da report analitico e da tabella di sintesi recante la individuazione del territorio agro-silvo-pastorale e la percentuale di territorio di protezione della fauna selvatica) del Piano faunistico approvato con legge.
Come sopra specificato la Regione ha modificato i confini della Zona Faunistica Alpina facendo ricorso ad un criterio di tipo altimetrico dei territori del tutto estraneo alla normativa statale.
Nel paragrafo 8.1 della relazione di accompagnamento del Piano faunistico (Allegato C della legge), nel motivare la scelta, si afferma che è stata accolta la proposta della Provincia di Verona di modifica della Zona Faunistica Alpina rispetto al precedente Piano Faunistico Venatorio in quanto “l’individuazione del limite della ZFA si basa così ancora su criteri legati essenzialmente alla storicità, venendo tuttavia corretto in alcuni casi di palese incongruenza; in particolare, le modifiche al confine della ZFA rispetto al PFVR 2007-2012 interessano le seguenti zone:
La normativa statale, come accennato, non contiene alcun riferimento a criteri di tipo altimetrico.
L’individuazione della Zona Faunistica delle Alpi è preordinata, fin dal R.D. 5 giugno 1939, n. 1016 (approvazione del testo unico delle norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia) ad un regime di caccia restrittivo e controllato al fine di tutelare la tipica fauna alpina (cfr. l’art. 67).
Il Collegio ritiene che la previsione di criteri uniformi di individuazione della Zona Faunistica Alpina in funzione della tutela della fauna alpina, attenga ai livelli minimi ambientali che devono essere tutelati sull’intero territorio nazionale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. s), della Costituzione, e che pertanto sia da ricondurre alla potestà legislative esclusiva statale.
Ai sensi dell’art. 11 della legge n. 157 del 1992, la Zona Faunistica delle Alpi deve essere individuata in ragione della “consistente presenza della tipica flora e fauna alpina” e alle Regioni è demandato il compito di emanare norme particolari al fine di proteggere la caratteristica fauna e disciplinare l'attività venatoria, tenendo presenti le consuetudini e le tradizioni locali.
Il comma 4 del citato art. 11 della legge n. 157 del 1992, prevede che le Regioni nei cui territori sono compresi quelli alpini, d'intesa con le regioni a statuto speciale e con le province autonome di Trento e di Bolzano, determinino i confini della Zona Faunistica delle Alpi con l'apposizione di tabelle esenti da tasse.
Il Collegio ritiene che tale attività di determinazione dei confini demandata alla Regione, non comporti l’attribuzione alla stessa di una competenza, connotata da discrezionalità amministrativa, in ordine alla scelta se ricomprendere o meno un territorio nella Zona Faunistica Alpina.
Infatti in base alla legge statale sono solamente le caratteristiche oggettive del territorio – ovvero la presenza o meno della tipica fauna e flora alpina – a determinare la sua ricomprensione nella Zona Faunistica Alpina, mentre alla Regione è demandato il compito di svolgere un’attività di tipo ricognitivo, connotata tutt’al più di aspetti di discrezionalità tecnica, di individuazione in concreto dei confini.
In questo senso la norma statale è interpretata anche dal legislatore regionale il quale all’art. 23 della legge regionale n. 50 del 1993, demanda espressamente il relativo compito di individuazione dei confini all’organo esecutivo (la Giunta regionale) e alla struttura competente in materia faunistico venatoria.
14. La giurisprudenza della Corte Costituzionale conforta tali conclusioni.
La sentenza n. 145 del 1975, ha dichiarato l’infondatezza del conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Veneto contro il decreto 20 aprile 1974 del Ministro per l'agricoltura e le foreste contenente “nuova delimitazione dei confini della zona faunistica delle Alpi in provincia di Treviso” affermando che doveva ritenersi escluso che, ai sensi della legge 16 maggio 1970, n. 281 e dell'art. 1, lett. o), del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, possa ritenersi trasferita alle Regioni la delimitazione dei confini della Zona Faunistica Alpina e che in particolare possa ritenersi trasferita alla Regione la delimitazione di confini nel proprio territorio.
La sentenza n. 165 del 2009, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 marzo 2008, n. 6, che aveva sottoposto tutto il territorio reginale al regime giuridico della Zona Faunistica delle Alpi, in quanto in tal modo la Regione ha violato “gli standard minimi ed uniformi di tutela di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e, in particolare, ponendosi in contrasto con quanto previsto dal combinato disposto degli artt. 10 e 11 della legge n. 157 del 1992, in ragione del quale l'individuazione del territorio delle Alpi quale zona faunistica a sé stante presuppone la presenza di peculiari caratteristiche” costituite dalla consistente presenza della tipica flora e fauna alpina.
Pertanto la Regione Veneto, nel modificare i confini della Zona Faunistica Alpina facendo esclusivamente riferimento ad un criterio di tipo altimetrico anziché, come previsto dalla normativa statale, ad un criterio riferito solo alla consistente presenza o meno della tipica flora e fauna alpina, ha violato l’art. 117, secondo comma, lett. s), della Costituzione, perché ha inciso su profili proprio della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, invadendo così un ambito di competenza esclusiva statale in materia di livelli minimi di tutela ambientale.
15. Non solo, l’esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica delle Alpi si pone altresì in contrasto con gli artt. 3 e 117 della Costituzione, in quanto manifestamente irragionevole e contraddittoria rispetto agli stessi atti endoprocedimentali di formazione del Piano ed alla carenza dei presupposti di fatto legittimanti il potere esercitato, dato che la consistente presenza della tipica flora e fauna alpina nel territorio del Comune di Rivoli Veronese risulta attestata sia dalla Carta delle vocazioni faunistiche, sia dagli studi di carattere tecnico allegati in giudizio.
La relazione al Piano faunistico di cui all’allagato C), della legge regionale n. 2 del 2022, afferma che la Carta delle vocazioni faunistiche ha costituito il punto di riferimento per la redazione della proposta del Piano. La Carta, nel trattare le specie della coturnice, del camoscio alpino e del capriolo, ne conferma la presenza consistente anche nel territorio del Comune di Rivoli Veronese (cfr. la figura di pag, 278 della Carta di cui al doc. 27 allegato al ricorso).
Nello stesso senso depone la relazione di carattere scientifico svolta dal dott. Nicola Giarola, tecnico incaricato dal Presidente del Comprensorio Alpino di Caccia in vista della proposizione del ricorso (cfr. doc. 20 allegato al ricorso), nella quale si ricorda che rispetto al camoscio il rapporto Ispra n. 117 del 2009 afferma che “gli ultimi censimenti (2008) hanno rilevato la presenza sul M. Baldo di 569 capi (dati forniti dal Servizio Caccia e Pesca della Provincia di Verona). La consistenza effettiva della popolazione, però, è con ogni probabilità più elevata e dovrebbe attestarsi tra i 600 e i 700 esemplari (DEMARTIN, 2008). La specie è ben distribuita in tutto il comprensorio baldense” e che le operazioni di censimento svolte da cacciatori volontari hanno stimato una presenza più che raddoppiata rispetto al rapporto Ispra.
Da tali elementi emerge che la scelta di escludere il territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica Alpina risulta contraddittoria e irragionevole e comunque in contrasto con il fondamentale principio di ragionevolezza quale si ricava dall’art. 3 Cost, che impone comunque una valutazione adeguata e completa dei fatti soggetti a normazione.
16. In conclusione, alla luce delle precedenti considerazioni, il Collegio ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge regionale n. 2 del 2022 che approva con legge il Piano faunistico venatorio del Veneto, e degli allegati B) e C) della medesima legge, questi ultimi nella parte in cui escludono il territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica della Alpi, per violazione degli articoli 3, 24, 25, 97, 100, 111, 113 e 117, primo comma - quest’ultimo in relazione agli articoli 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - nonché 117, secondo comma, lett. s) e 123 Cost..
Si deve pertanto disporre la sospensione del presente giudizio e la rimessione della questione all'esame della Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la decisione sulle prospettate questioni di costituzionalità.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge regionale del Veneto n. 2 del 2022 che approva con legge il Piano faunistico venatorio del Veneto, e degli allegati B) e C) della medesima legge, questi ultimi nella parte in cui escludono il territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla Zona Faunistica della Alpi, per violazione degli articoli 3, 24, 25, 97, 100, 111, 113 e 117, primo comma - quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 – nonché117, secondo comma, lett. s) e 123 della Costituzione, secondo quanto precisato in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della Segreteria della Sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte Costituzionale per la risoluzione della prospettata questione, e che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente della Giunta regionale, e comunicata al Presidente del Consiglio regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente Stefano Mielli, Consigliere, Estensore Nicola Bardino, Primo Referendario
L'ESTENSORE Stefano Mielli
IL PRESIDENTE Maddalena Filippi
IL SEGRETARIO
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