Dati informativi concernenti la legge regionale 27 dicembre 2011, n. 30

Il presente elaborato ha carattere meramente informativo, per cui è sprovvisto di qualsiasi valenza vincolante o di carattere interpretativo. Pertanto, si declina  ogni responsabilità conseguente a eventuali errori od omissioni.
Per comodità del lettore sono qui di seguito pubblicati:

1 -   Procedimento di formazione
2 -   Relazione al Consiglio regionale
3 -   Note agli articoli
4 -   Struttura di riferimento

1. Procedimento di formazione

- La Giunta regionale, su proposta dell’Assessore Marialuisa Coppola, ha adottato il disegno di legge con deliberazione 4 ottobre 2011, n. 19/ddl;
- Il disegno di legge è stato presentato al Consiglio regionale in data 6 ottobre 2011, dove ha acquisito il n. 206 del registro dei progetti di legge;
- Il progetto di legge è stato assegnato alla Terza commissione consiliare;
- La Terza commissione consiliare ha completato l’esame del progetto di legge in data 24 novembre 2011;
- Il Consiglio regionale, su relazione del consigliere Luca Baggio, ha esaminato e approvato il progetto di legge con deliberazione legislativa 21 dicembre 2011, n. 29.

2. Relazione al Consiglio regionale

Signor Presidente, colleghi consiglieri,
1. Quadro normativo di riferimento
La tematica relativa agli orari di vendita delle attività commerciali costituisce da tempo oggetto di attenzione da parte del legislatore regionale, in ragione delle molteplici implicazioni che la trattazione di detta tematica comporta nell’ambito dei diversi contesti sociali interessati dal settore del commercio.
Sotto il profilo normativo, come noto, la materia del commercio, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, operata con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, è stata attribuita alla potestà legislativa primaria delle Regioni ai sensi della disposizione di cui all’articolo 117, comma 4 della Costituzione medesima.
A sua volta, la tematica relativa agli orari di vendita, come peraltro confermato dalla consolidata giurisprudenza costituzionale (vedasi in tal senso le seguenti pronunce della Corte costituzionale: n. 150 del 21 aprile 2011, n. 288 del 8 ottobre 2010 e n. 350 del 24 ottobre 2008) e amministrativa, rientra nell’ambito della materia del commercio con la conseguenza che la relativa disciplina è anch’essa demandata alla potestà legislativa primaria delle Regioni.
Ciò premesso, per quanto concerne il contesto normativo nel quale si inserisce l’odierna tematica, occorre evidenziare che la disciplina regionale attualmente vigente in materia di orari di vendita degli esercizi commerciali, ivi compresa la disciplina delle aperture domenicali e festive, rinvia alle disposizioni stabilite dal Titolo IV del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, come attuate dalla legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62 con riferimento all’individuazione dei comuni turistici e delle città d’arte ai fini delle deroghe al regime degli orari di vendita di cui al citato Titolo IV.
In sostanza, in virtù della suddetta normativa, gli esercizi commerciali, in via generale, possono svolgere la propria attività sino ad un massimo di tredici ore giornaliere nell’arco di tempo compreso tra le sette e le ventidue di ogni giorno e osservano, altresì, di regola, la giornata di chiusura domenicale e festiva, nonché, nei casi stabiliti dai comuni, la mezza giornata di chiusura infrasettimanale.
È tuttavia consentito derogare al suddetto obbligo generale di chiusura domenicale e festiva per otto giornate nell’arco dell’anno - individuate dai comuni, sentite le associazioni di categoria - cui si aggiungono le giornate domenicali e festive del mese di dicembre.
Fanno eccezione alla suddetta disciplina i comuni a prevalente economia turistica e le città d’arte del Veneto, individuati ai sensi della citata legge regionale n. 62 del 1999, nei quali gli orari di vendita sono liberalizzati, al pari delle aperture domenicali e festive.
Occorre al riguardo evidenziare che, in conformità alle previsioni di cui all’articolo 12 del citato decreto legislativo n. 114 del 1998, le deroghe alla richiamata disciplina degli orari di vendita e delle aperture domenicali e festive, di cui possono beneficiare i comuni a prevalente economia turistica e le città d’arte, possono riguardare talune zone del territorio comunale e periodi di tempo definiti in base al maggior afflusso turistico.
Nel contempo occorre evidenziare che il decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, come convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, all’articolo 35, commi 6 e 7, ha introdotto talune disposizioni in materia di orari di vendita che prevedono che, in via sperimentale, gli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali e degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande ubicati nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche e delle città d’arte siano rimessi alla libera determinazione degli esercenti.
La medesima normativa statale prevede, altresì, che le Regioni e gli enti locali adeguino le proprie disposizioni legislative e regolamentari entro il termine del 1° gennaio 2012.
Da ultimo, si rende indispensabile completare il quadro normativo di riferimento richiamando la direttiva comunitaria n. 123 del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, la quale, trovando applicazione anche nella materia del commercio, ha introdotto talune misure finalizzate all’eliminazione degli ostacoli alla libertà di stabilimento e di prestazione di servizi nel territorio comunitario, consentendo nel contempo l’introduzione di limitazioni all’esercizio dell’attività economica finalizzate esclusivamente alla tutela di determinati interessi pubblici di carattere generale.

2. Esigenze, obiettivi ed interventi

2.a Esigenze e obiettivi
Delineato il contesto normativo di riferimento, occorre evidenziare che l’attuale disciplina regionale degli orari di vendita, ed in particolare la disciplina relativa alle aperture domenicali e festive, anche alla luce dei recenti interventi statali in materia e delle discipline normative approvate dalle Regioni limitrofe, necessita di una parziale rivisitazione al fine di potersi elaborare un testo normativo organico e coordinato che risponda, sotto il profilo dei contenuti, all’esigenza di assicurare una più efficace tutela della concorrenza tra le imprese di settore e, nel contempo, garantire un livello di tutela del consumatore maggiormente in linea con i principi comunitari cui è informato il settore del commercio.
Appare noto, infatti, come in alcune delle Regioni limitrofe il numero delle aperture domenicali e festive risulti notevolmente superiore rispetto al limite attualmente vigente nel Veneto, pari, come sopra riportato, a otto giornate nell’arco dell’anno cui si aggiungono le giornate domenicali e festive del mese di dicembre.
A titolo esemplificativo, il numero di giornate di apertura domenicale e festiva nelle suddette Regioni è il seguente:
- Lombardia: 24;
- Friuli Venezia Giulia: 29.
Il divario fra il limite attualmente vigente in Veneto e quello vigente nelle Regioni limitrofe risulta pertanto idoneo a determinare uno sviamento della clientela particolarmente evidente nelle zone di confine del territorio regionale, a detrimento della rete distributiva commerciale sviluppata nelle suddette zone.
Sotto altro profilo, per quanto concerne le sopravvenute disposizioni statali che, come sopra evidenziato, prevedono in via sperimentale una sostanziale liberalizzazione di orari e aperture domenicali e festive nei comuni a prevalente economia turistica e nelle città d’arte a prescindere dalla possibilità per i comuni medesimi di limitare le deroghe al regime ordinario degli orari di vendita ad alcune zone del territorio ovvero a determinati periodi dell’anno ritenuti di maggiore afflusso turistico, occorre evidenziare la necessità di una regolazione normativa della materia, allo scopo di assicurare anche in tali contesti un adeguato livello di tutela della concorrenza e del consumatore.
Non può infatti omettersi di considerare la grave disparità e l’ingiusto vantaggio competitivo comunque derivante dalla mancata previsione, da parte del legislatore statale, di una possibile distinzione delle zone e dei periodi suscettibili di apertura festiva, con conseguente possibilità di apertura anche in aree non caratterizzate da flussi turistici, con attrazione dell’utenza delle contigue aree non turistiche e penalizzazione delle aziende ivi operanti.
Come infatti correttamente osservato dalla più recente giurisprudenza amministrativa in materia (cfr da ultimo TAR Veneto, III Sez., sentenza n. 1261 del 28 luglio 2011), la completa liberalizzazione di orari e aperture festive non persegue affatto l’obiettivo di una più efficace tutela della concorrenza, dal momento che essa determina, al contrario, il rafforzamento sul mercato delle sole aziende che per le loro maggiori dimensioni sono in grado di cogliere tale opportunità, a discapito delle imprese minori le quali, non essendo in grado di garantire una apertura continuativa, risulterebbero penalizzate e giocoforza emarginate dal mercato, determinandosi, quale ulteriore grave conseguenza, un’accentuazione della desertificazione dei centri storici, già di per sé in atto a seguito degli effetti del perdurare della crisi economica.
È dunque in tale ottica che occorre procedere ad un intervento normativo al fine di assicurare quello sviluppo equilibrato delle diverse tipologie distributive che tradizionalmente costituisce una delle principali finalità della programmazione regionale in materia di commercio e che si persegue anche attraverso un’adeguata disciplina degli orari di vendita.
Del resto, in attuazione dei principi comunitari contenuti nella citata direttiva n. 123 del 2006, e come peraltro indirettamente sostenuto di recente anche dall’autorità garante della concorrenza e del mercato con parere del 26 agosto 2011 in relazione alle disposizioni in materia di liberalizzazione dell’esercizio delle attività economiche, contenute nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (convertito in legge con modificazioni dalla legge 16 settembre 2011, n. 148), rientra appieno nell’ambito della potestà normativa delle Regioni la facoltà di introdurre limitazioni all’esercizio dell’attività economica, allorché esse discendono da motivi imperativi di interesse generale, quali, tra i vari, la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, gli obiettivi di politica sociale e, non ultima, la tutela del consumatore.

2.b Interventi
Premesso quanto sopra in ordine alle esigenze da cui muove l’odierna iniziativa legislativa, è ora necessario procedere all’individuazione delle misure che si intendono proporre all’approvazione del Consiglio regionale.
Per quanto concerne la materia relativa agli orari degli esercizi che svolgono l’attività di vendita al dettaglio, viene proposta una disciplina che introduce elementi maggiore flessibilità rispetto alla normativa vigente. Con particolare riferimento, infatti, alla complessa tematica relativa alle aperture domenicali e festive, si intende proporre in via generale, una fase sperimentale, della durata di un anno dall’entrata in vigore della nuova legge, nella quale si prevede l’innalzamento delle giornate di apertura domenicale e festiva dalle attuali otto giornate più il mese di dicembre a venti più il mese di dicembre.
Decorsa la suddetta fase sperimentale e sulla base degli esiti della stessa, l’individuazione del numero delle giornate di apertura domenicale e festiva è demandata alla Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare.
Nell’ambito di tale fase sperimentale, l’individuazione delle giornate di apertura domenicale e festiva è demandata ai comuni medesimi, sentite le organizzazioni di categoria, dei consumatori e dei lavoratori dipendenti al fine di pervenire ad una programmazione delle aperture all’interno della quale si intendono favorire altresì le iniziative di promozione di marketing territoriale, condotte di concerto con la piccola, media e grande distribuzione, in funzione della rivitalizzazione delle attività commerciali inserite nel contesto urbano.
In deroga alla suddetta disciplina ordinaria, viene invece confermata per i comuni a prevalente economia turistica e città d’arte la possibilità di individuare zone del territorio o periodi di maggiore afflusso turistico nei quali consentire la liberalizzazione degli orari di vendita, nonché delle aperture domenicali e festive, secondo le modalità individuate dalla legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62.
Resta inteso che, al di fuori delle zone del territorio comunale, nonché dei periodi di maggiore afflusso turistico, individuati ai sensi della suddetta legge regionale n. 62 del 1999, trova applicazione la richiamata disciplina ordinaria.
Le finalità delle modifiche normative introdotte con la presente proposta di legge, emanata nell’ambito di una potestà normativa propria delle Regioni qual è quella in materia di commercio, risponde direttamente all’esigenza di assicurare il maggior grado di tutela dei richiamati interessi pubblici di natura generale, valorizzati anche dalla più volte citata normativa comunitaria.
Con riferimento a tali interessi, appare opportuna la previsione dell’articolo 4 tramite il quale si vuole evitare che, in attesa della nuova legge regionale sul commercio, si possano realizzare ulteriori edifici da destinare a spazi commerciali che rischiano di rimanere inutilizzati.

3. Analisi del disegno di legge
Articoli 1 e 2 (Ambito di applicazione, finalità e principi)
Gli articoli citati indicano l’ambito di applicazione, le finalità e i principi ai quali l’intervento normativo è preordinato.

Articolo 3 (Orari di apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio)
La disposizione tratta la disciplina degli orari di vendita, rimessa alla libera determinazione dell’esercente (principio, quest’ultimo, già previsto dalla vigente normativa statale applicabile nel territorio regionale) nell’ambito della fascia oraria compresa tra le sette e le ventidue.
La proposta regionale innova, nel senso di non prevedere, da un lato, l’obbligo di osservare l’orario massimo giornaliero di tredici ore stabilito dalla normativa vigente, dall’altro, l’obbligo della chiusura infrasettimanale.
Per quanto concerne le aperture domenicali e festive si rinvia sul piano generale a quanto sopra evidenziato al paragrafo 2.b.
Nel contempo si propone che le disposizioni contenute nell’articolo di cui trattasi non si applichino nelle zone del territorio o nei periodi di maggior afflusso turistico dei comuni a prevalente economia turistica o delle città d’arte individuate ai sensi della legge regionale n. 62 del 1999.
Per contro, nelle zone del territorio ovvero nei periodi di minor afflusso turistico dei suddetti comuni, non incluse nelle deroghe di cui alla legge regionale n. 62 del 1999, continua a trovare applicazione la disciplina ordinaria relativa agli orari di vendita e alle aperture domenicali e festive.
Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresì alle attività di commercio al dettaglio su aree pubbliche di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, come attuato dalla legge regionale 6 aprile 2001, n. 10.

Articolo 4 (Disposizioni transitorie in materia di procedimenti per il rilascio di autorizzazioni commerciali per la vendita dei prodotti rientranti nel settore merceologico non alimentare a grande fabbisogno di superficie)
Viene introdotta una moratoria relativa al rilascio delle autorizzazioni commerciali per grandi strutture di vendita e parchi commerciali per la vendita dei prodotti del settore non alimentare a grande fabbisogno di superficie.

Articolo 5 (Norme finali)
Al fine di assicurare una disciplina coordinata ed esaustiva degli orari di vendita si propone di rinviare alle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 114 del 1998, come attuato dalla legge regionale n. 62 del 1999, nonché alle disposizioni di cui alla legge regionale 13 agosto 2004, n. 15 per tutto quanto non espressamente disciplinato dalla presente proposta normativa; pertanto, a titolo esemplificativo, si propone di applicare il regime sanzionatorio già stabilito dalla citata legge regionale n. 15 del 2004 in caso di violazioni all’obbligo di chiusura settimanale e festiva, nonché dal citato decreto legislativo n. 114 del 1998 in caso di violazioni delle disposizioni in materia di orari di apertura e chiusura delle attività commerciali.

La Terza Commissione consiliare, nella seduta del 24 novembre 2011, ha espresso, a maggioranza, parere favorevole al testo modificato, anche nel titolo, che si allega.
Hanno votato a favore i rappresentanti dei gruppi Lega Nord-Liga Veneta Padania (Baggio con delega Toscani e Corazzari), Popolo della Libertà (Mainardi con delega Toniolo). Contrario il rappresentante del gruppo Partito Democratico Veneto (Bortoli con delega Fasoli).

3. Note agli articoli

Nota all’articolo 4:

- Il testo dell’art. 20, comma 1, della legge regionale n. 15/2004 è il seguente:
1. “Il responsabile del procedimento individuato dal comune competente per territorio ovvero dalla struttura associativa di enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” e successive modificazioni ed integrazioni, in coordinamento con la Regione e la provincia, indice, presso gli uffici regionali, la conferenza di servizi finalizzata al rilascio dell’autorizzazione riferita a grandi strutture di vendita o parchi commerciali per:
a) l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie di una grande struttura di vendita o parco commerciale, entro i limiti di cui all’articolo 7, commi 1, lettera c), e 2;
b) l’accorpamento o la concentrazione di grandi strutture di vendita, entro i medesimi limiti di cui alla lettera a);
c) il mutamento del settore merceologico di una grande struttura di vendita o parco commerciale;
d) ogni altra modificazione delle autorizzazioni rilasciate, con particolare riferimento alla ripartizione interna, che interessi oltre il venti per cento della superficie complessiva o che comunque comporti la modifica della ripartizione dei settori merceologici alle modifiche delle prescrizioni nonché ad ogni altra modifica sostanziale”.

4. Struttura di riferimento

Direzione commercio