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Materia: Protezione civile e calamità naturali
Deliberazione della Giunta Regionale n. 1812 del 21 dicembre 2021
Aggiornamento del Piano di Gestione Rischio Alluvioni.
Con il presente provvedimento la Giunta incarica l'Assessore regionale all'Ambiente, Clima, Protezione civile e Dissesto idrogeologico ad esprimere, in sede di Conferenza Istituzionale Permanente, il parere favorevole all'adozione del Piano di Gestione Rischio Alluvioni nella versione approvata dalla Conferenza Operativa dell'Autorità di Bacino distrettuale del 15 dicembre 2021.
L'Assessore Gianpaolo E. Bottacin riferisce quanto segue.
Il Piano di Gestione del Rischio Alluvioni (PGRA) del Distretto idrografico delle Alpi Orientali è uno strumento previsto dalla “Direttiva Alluvioni” (Dir. 2007/60/CE, art. 7, c.5) con l’obiettivo di costruire un quadro omogeneo a livello distrettuale per la valutazione e la gestione dei rischi da fenomeni alluvionali, al fine di ridurne le conseguenze negative nei confronti della vita e salute umana, dell’ambiente, del patrimonio culturale, delle attività economiche e delle infrastrutture strategiche.
In particolare, il PGRA, predisposto nell’ambito delle attività di pianificazione di bacino con le modalità previste dalla Direttiva e dal D.lgs. n. 152/2006, è redatto dall’Autorità di Bacino Distrettuale (di seguito anche, più semplicemente, Autorità) di concerto con le seguenti Amministrazioni, cui spettano specifiche competenze a norma di legge:
- Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
- Dipartimento di Protezione Civile – Presidenza del Consiglio dei Ministri,
- Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
- Regione del Veneto,
- Provincia Autonoma di Trento,
- Provincia Autonoma di Bolzano.
Del PGRA attualmente vigente, riferito al sessennio 2016-2021, è in corso l’aggiornamento che dev’essere approvato, ai sensi del D.lgs. 152/2006, da parte della Conferenza Istituzionale Permanente (CIP) dell’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali (AdBD AO), entro il 22 dicembre 2021.
A far tempo dalla data di approvazione da parte della CIP, il Piano entrerà peraltro in regime di salavaguardia, producendo i propri effetti già nelle more dell’approvazione definitiva con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
All’interno del contesto procedurale e normativo sopra richiamato, la Conferenza Istituzionale Permanente ha adottato, nel mese di dicembre 2020, ai sensi degli artt. 65 e 66 del D.lgs. 152/2006, il Progetto di aggiornamento del PGRA di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali, che si compone dei seguenti elaborati:
- Relazione generale;
- Allegato I, Elementi tecnici di riferimento nell’impostazione del Piano;
- Allegato II, Schema delle schede interventi (reporting);
- Allegato III, Tabellone interventi;
- Allegato IV, Mappe di allagabilità, pericolosità e rischio;
- Allegato V, Progetto delle norme di attuazione.
Il previgente strumento di programmazione, ovvero il citato PGRA “2016-2021” approvato nel 2016 (Deliberazione 1 del Comitato Istituzionale, seduta del 3 marzo 2016), non era corredato da norme, ma da elementi tecnici e conoscitivi (articolo 2 del deliberato) e stabiliva (articolo 9 del deliberato) che gli enti territorialmente interessati si conformavano al PGRA predisponendo o adeguando i piani di emergenza e di protezione civile e che le mappe di allagabilità costituivano “utili riferimenti” alla pianificazione.
Sostanzialmente, dunque, i Piani di Assetto Idrogeologico (PAI) vigenti continuavano a costituire i punti di riferimento normativo in materia di rischio idrogeologico e idraulico per la pianificazione degli enti territoriali.
Il Progetto di PGRA “2021-2027”, al contrario, si è dotato di norme specifiche che in particolare statuiscono come il nuovo Piano “disciplina l’uso del territorio per le aree di pericolosità idraulica, per le zone di attenzione e per le aree fluviali” (articolo 1 comma 2) e “fornisce prescrizioni e criteri per la pianificazione territoriale ed urbanistica e la sua attuazione” (articolo 3 comma 1c); inoltre “Dalla data di entrata in vigore delle norme cessano di avere efficacia, per la parte idraulica, i Piani per l’Assetto Idrogeologico (PAI) presenti nel distretto idrografico delle Alpi Orientali” (articolo 16 comma 3).
Il proposto PGRA “2021-2027”, quindi, nell’individuare secondo la più recente modellistica la cartografia relativa alle aree di pericolosità, di allagabilità e di rischio, ma soprattutto con la associata normativa di riferimento del progetto di PGRA così come prefigurato in fase di prima adozione, interviene in maniera significativamente più incisiva, rispetto al precedente PGRA, sul sistema della pianificazione territoriale e va a sostituire i PAI ad oggi vigenti.
Il progetto di primo aggiornamento del PGRA approvato a dicembre 2020 è stato reso consultabile (la cartografia, per stralci, e le norme e relazioni conoscitive e di supporto) sul sito istituzionale del Distretto. In questa fase di pubblicazione, rispetto al progetto di Piano era possibile presentare osservazioni scritte fino al 6 settembre 2021.
La pubblicazione del Progetto di Piano ha suscitato considerevole attenzione presso i portatori di interesse, in primis i Comuni, proprio in ragione della sostanziale modifica della disciplina e dei suoi possibili effetti sugli strumenti di pianificazione territoriale anche in itinere. In particolare, alcuni Comuni hanno inviato osservazioni poiché è emerso, dalla lettura congiunta di norme e cartografie proposte, che a valle dell’approvazione del PGRA non sarebbero risultati più ammissibili molti interventi programmati dalla pianificazione locale, in quanto rientranti in area a pericolosità idraulica non prima rilevata dai diversi PAI.
Le osservazioni degli Enti locali e dei portatori di interesse hanno quindi riguardato, in linea generale, richieste di revisione della proposta normativa, in modo da permettere la realizzazione degli interventi edilizi già previsti dalla pianificazione attuativa o dal Piano degli Interventi, adeguandoli sotto il profilo idraulico, nonché una puntuale revisione della classificazione del territorio in termini di pericolosità idraulica, in considerazione di eventuali lavori per la messa in sicurezza del territorio non considerati dalla Proposta di Piano ma effettivamente realizzati o in fase di realizzazione da parte degli uffici regionali del Genio civile, dei Consorzi di Bonifica e talvolta anche dei Comuni in conformità ai loro Piani delle Acque.
Anche la Regione del Veneto - che già aveva espresso parere contrario in sede di Conferenza Istituzionale Permanente in occasione dell’adozione del Progetto di Piano, in considerazione delle tempistiche ristrette che non avevano consentito di esaminare compiutamente il progetto, peraltro costruito dalla Autorità senza adeguato coinvolgimento degli uffici regionali - ha riassunto le criticità che il nuovo strumento presenta per il territorio regionale nelle osservazioni riportate nell’Allegato A alla DGR 1167 del 24 agosto 2021.
È di tutta evidenza, anche in considerazione dei numerosi eventi calamitosi che hanno colpito il territorio regionale negli ultimi anni, come vi sia oggi una reale esigenza di pervenire ad una gestione del territorio che garantisca la sicurezza, in primo luogo, delle persone, dei beni e degli abitati e come quanto definito dal PGRA sia di primaria importanza in quanto costituisce quadro conoscitivo di base da cui desumere i fabbisogni per la programmazione degli interventi idrogeologici. È pertanto da salutare con favore l’approvazione del nuovo strumento di pianificazione e l’adozione di ulteriori misure volte a garantire la sicurezza di persone e beni. Tuttavia è altrettanto evidente come tale strumento, nel garantire come valore prioritario la sicurezza del territorio, dovrebbe parimenti non limitare, per quanto possibile, la concreta prospettiva di sviluppo economico e sociale tanto più necessaria a fronte della crisi che ha fatto seguito all’emergenza pandemica da COVID 2019.
Il PGRA, quale frutto della reale e leale collaborazione tra Enti, rappresenta in tal senso l’occasione per raggiungere da un lato la piena conoscenza delle situazioni di rischio e di pericolosità, individuando gli strumenti per la loro gestione e costruendo percorsi di ulteriore miglioramento nel tempo; e, dall’altro, la definizione degli strumenti necessari per gestire uno sviluppo urbano ed extraurbano sicuro e sostenibile.
A seguito delle problematiche emerse e segnalate con la citata DGR 1167/2021 nonché a più riprese rappresentate dagli Enti locali e da altri portatori di interesse, la Regione del Veneto ha pertanto richiesto all’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali l’avvio di un percorso di collaborazione e costruzione condivisa, finalizzato a migliorare il Progetto di Piano adottato, per pervenire a un Piano effettivamente aggiornato alla reale situazione del territorio veneto (comprensiva di tutti gli interventi di messa in sicurezza realizzati negli anni), maggiormente equilibrato e più in sintonia con le necessità e le attese del territorio e della socialità del Veneto. Si è tal fine formalizzato un gruppo di lavoro per l’individuazione di elementi condivisi su cui definire, a partire dal Progetto di Piano e dalle osservazioni pervenute, un testo definitivo di PGRA più aderente alla realtà del territorio e in grado di contemperare punti di vista e necessità dei diversi Attori istituzionali.
Il gruppo di lavoro si è avvalso dei contributi di Autorità di Bacino Distrettuale, Avvocatura dello Stato, Ministero della Cultura, Regione Friuli Venezia Giulia, Province Autonome di Trento e Bolzano, oltre che della Regione del Veneto.
In considerazione della rilevanza strategica dello strumento, la Regione del Veneto ha ritenuto di intervenire nel processo attraverso il coinvolgimento dei propri livelli dirigenziali apicali sia sul versante della difesa idraulica sia su quello della pianificazione territoriale, rappresentati dal Direttore dell’Area Tutela e Sicurezza del Territorio, coadiuvato dai Direttori della Direzione Difesa del suolo e della costa e della Direzione Uffici territoriali per il dissesto idrogeologico, nonché dal Direttore dell’Area Infrastrutture, Trasporti, Lavori Pubblici e Demanio, coadiuvato dal Direttore della Direzione Pianificazione territoriale.
L’apporto della Regione del Veneto all’analisi della documentazione e alle proposte di modifica ha riguardato diverse linee di lavoro e punti di attenzione:
Nell’esame della documentazione di Piano, a seguito della fornitura, da parte dell’Autorità, dei dati cartografici editabili delle zone di pericolosità della bozza di PGRA e delle tematizzazione delle differenze tra i PAI vigenti e PGRA è stato possibile elaborare mappe con l’individuazione dei comuni interessati da:
È emerso che la situazione di aumento della pericolosità idraulica (ampliamento o inserimento ex novo di una zona P2 di almeno 20.000 mq) riguardava 176 comuni del Veneto. Di questi, 79 comuni trovavano sul proprio territorio nuove P2, più o meno estese, dal minimo di 1 kmq sino a raggiungere il caso di Eraclea che ha ben 53 Kmq di nuova P2 ovvero circa metà del territorio comunale.
La somma totale delle aree a peggioramento idraulico risultava di oltre 700 Kmq, mentre quella totale di attenuazione della pericolosità idraulica (passaggio di area da P2 del PAI a P1 del PGRA)di 88 Kmq, quindi di molto inferiore al caso di aumento della pericolosità.
In seguito al lavoro di approfondimento svolto, in particolare, è stato possibile:
L’apporto della Regione ha consentito in questo modo di giungere a un testo significativamente più adeguato, in cui sono stati verificati e aggiornati gli elementi di conoscenza che generano gli aspetti di sicurezza idraulica, con l’equilibrata individuazione delle modalità di gestione del rischio anche in relazione alla gestione del territorio.
In sostanza, da questo punto di vista, l’attuazione degli interventi e delle trasformazioni di natura urbanistica ed edilizia non ancora autorizzati con atto formale (previsti dai piani di assetto e uso del territorio vigenti o contenuti nei piani urbanistici attuativi che risultano approvati alla data di adozione del Piano), nonché la redazione degli strumenti urbanistici e delle varianti, è subordinata alla verifica della compatibilità idraulica condotta sulla base di una scheda tecnica allegata alle norme (Allegato A punti 2.1 e 2.2), garantendo il non superamento del rischio specifico R2. Il rischio R2 è definito, nella relazione del PGRA, come il rischio medio per il quale sono possibili danni minori agli edifici, alle infrastrutture e al patrimonio ambientale che non pregiudicano l’incolumità delle persone, l’agibilità degli edifici e la funzionalità delle attività economiche.
In particolare, per le zone a moderata pericolosità P2, si è giunti ad un testo che prevede la verifica della compatibilità idraulica legata a un fattore di rischio che non pregiudichi l’incolumità delle persone.
È stata inoltre introdotto un Allegato A alle norme consistente in una scheda metodologica di verifica di compatibilità idraulica che rimanda alla documentazione di analisi, con l’ulteriore indicazione che l’Autorità mette a disposizione un software specifico per la valutazione del pericolo e del rischio per tutti i tipi di fenomeno, scaricabile liberamente dalla piattaforma dell’Autorità stessa.
Una specifica menzione riguarda le cosiddette “Zone di Attenzione”. Mediamente si tratta di aree molto piccole; una sola grande area di attenzione è individuata a sud est di Padova e coinvolge vari comuni tra cui: Piove di Sacco, Sant’Angelo di Piove di Sacco, Campolongo Maggiore, Camponogara e Fossò. Le Zone di Attenzione sono aree in attesa di classificazione a seguito di studi più approfonditi dove, in via cautelativa sino all’aggiornamento del piano con apposita classificazione, possono essere consentiti solo gli interventi di cui alle aree P3, mentre per gli interventi già previsti dalla pianificazione vigente al momento dell’approvazione del PGRA si deve garantire comunque al massimo il rischio specifico medio R2 o un rischio minore. Le amministrazioni locali, nella redazione di nuovi strumenti urbanistici e delle varianti, subordinano la definizione delle nuove previsioni all’interno delle zone di attenzione all’avvenuto aggiornamento del PGRA, rinviando la pianificazione del territorio ad una preventiva condivisione della classificazione con l’Autorità.
La normativa licenziata dal gruppo di lavoro è stata portata il giorno 15/12/2021 all’attenzione della Conferenza Operativa dell’AdBD AO, che rappresenta l’Organo tecnico dell’Autorità cui compete la fase istruttoria a supporto dell’espressione definitiva in sede di Conferenza Istituzionale Permanente.
Tale documentazione di Piano, in ragione delle considerazioni finora esposte, è dunque da considerare sensibilmente più adeguata rispetto a quella iniziale, in primis in quanto ha potuto recepire pienamente gli elementi aggiornati di conoscenza del territorio che consentono di valutare correttamente le aree di pericolo, e in secondo luogo giacché riesce a definire – nel pieno rispetto della sicurezza – tutti i possibili elementi di compatibilità con le esigenze di sviluppo urbanistico e gestione del territorio.Da quest’ultimo punto di vista, si è passati dal rischio di un latente blocco totale delle possibilità di intervento e delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie già oggi vigenti negli strumenti comunali ma ricomprese dal PRGA in aree P2 ad uno schema in cui, nel pieno rispetto delle prioritarie condizioni di sicurezza da garantire, si sono definiti criteri per la trasformazione condizionata alla verifica della compatibilità idraulica, anche con l’intento di indurre una crescita culturale di tutti gli operatori pubblici e privati relativamente al concetto di sicurezza e resilienza del territorio.
In altri termini, si è passati da un “piano di vincoli”, che trasferiva sul territorio elementi vincolistici rigidi e sostanzialmente non superabili, con l’effetto di inibire sostanzialmente su ampia parte del territorio regionale ogni possibilità di intervento urbanistico ed edilizio e dunque di sviluppo socioeconomico, a un “piano di condizioni abilitanti”, fondato sulla conoscenza del contesto idrologico e territoriale e sulla definizione delle condizioni di ammissibilità di interventi prioritariamente orientati al miglioramento.
In particolare è stato rivisto l’art. 13 dell’impianto normativo del PGRA laddove era previsto, nella proposta adottata, che l’attuazione degli strumenti urbanistici vigenti alla data di adozione del PGRA fosse subordinata all’avvenuto rilascio del titolo abilitativo dell’intervento e/o la trasformazione urbanistica ed edilizia al momento di adozione del PGRA. La norma riscritta dal gruppo di lavoro esplicita che l’attuazione degli interventi e delle trasformazioni di natura urbanistica ed edilizia vigenti, nonché la redazione degli strumenti urbanistici e delle varianti, è possibile qualora subordinata alla verifica positiva della compatibilità idraulica condotta sulla base di una scheda tecnica allegata alle norme, garantendo il non superamento di un “rischio medio” per il quale è assicurata l’incolumità delle persone e dei beni.
Una evoluzione normativa in tal senso non riguarda solo le nuove zone P2, bensì tutte le aree a pericolosità moderata, anche quelle consolidate e già previste dai PAI. Si tratta quindi tendenzialmente di una norma che apre a nuovi scenari urbanistici più sicuri dal punto di vista idraulico per tutto il Veneto, sebbene legati al "Rischio R2" e alla “Scheda all. A”.
L’aggiornamento della documentazione relativa ad opere di mitigazione già realizzate e collaudate da parte della Regione del Veneto - quali ad esempio le aree destinate alla laminazione delle piene di Colombaretta sul torrente Alpone, di Caldogno sul torrente Timonchio e gli interventi di consolidamento arginale sul fiume Bacchiglione a monte di Padova - ha consentito già in questa fase di pervenire ad una riduzione delle aree classificate P2, rispetto a quanto riportato nel Piano adottato, nelle zone dell’Est Veronese, del Vicentino e del Padovano, con notevole giovamento in termini di semplificazione per chi opera su quei territori.
Tale attività di progressiva ulteriore riduzione delle zone classificate con pericolosità media o elevata, presenti ad oggi nel Piano, proseguirà peraltro a seguito di nuove elaborazioni modellistiche che l’Autorità potrà attivare in relazione all’aggiornamento della documentazione relativa ad ulteriori opere di mitigazione già realizzate, ovvero in avanzata fase di esecuzione quali, a titolo di esempio, i lavori di diaframmatura arginale diffusi un po’ su tutti i corsi d’acqua della rete idraulica principale e altre aree di laminazione in procinto di essere ultimate a Trissino sul fiume Agno Guà, nei comuni di Fonte e Riese Pio X sul torrente Muson, a Vicenza – viale Diaz sul fiume Bacchiglione e a Costabissara sul torrente Orolo o in relazione ad ogni opera che nel tempo verrà eseguita a miglioramento della situazione idraulica dichiarata nel PGRA.
Il percorso di adeguamento del Progetto di Piano, nella sua parte normativa e negli strumenti di supporto, è stato condiviso e si è concluso da un punto di vista tecnico con il citato esame e la conseguente approvazione della proposta di Piano in sede di Conferenza Operativa della Autorità di Bacino Distrettuale il giorno 15 dicembre 2021.
In considerazione del fatto che il risultato finale di questo percorso contempera in maniera efficace e rispondente alle attese regionali, nonché alle osservazioni tecnicamente ammissibili pervenute dagli Enti locali e dai diversi portatori di interesse sul territorio, le necessità di consentire adeguati spazi di sviluppo urbanistico ed economico, con la primaria necessità di garantire pienamente il livello di sicurezza idraulica, si ritiene che la Regione del Veneto possa esprimere, in sede di Conferenza Istituzionale Permanente nella seduta del 21/12/21, il proprio parere favorevole all’adozione del Piano nella versione approvata dalla Conferenza Operativa con il determinante supporto del Gruppo di lavoro cui hanno partecipato gli uffici regionali.
Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.
LA GIUNTA REGIONALE
UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato, con i visti rilasciati a corredo del presente atto, l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;
VISTA la Direttiva 2007/60/CE;
VISTO il D.lgs. n. 152/2006;
VISTA la D.G.R. n. 1167 del 24 agosto 2021;
VISTO l'art. 2, comma 2 lett.o) della LR n. 54/2012 e smi.
delibera
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