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Materia: Organizzazione amministrativa e personale regionale
Deliberazione della Giunta Regionale n. 1194 del 14 agosto 2018
Approvazione piano triennale di razionalizzazione e riqualificazione delle spese 2018-2020, ex art. 16 D.L. n. 98/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111/2011. Resoconto razionalizzazione e riqualificazione delle spese anno 2017: presa d'atto certificazione da parte del Collegio dei Revisori dei Conti e ipotesi destinazione risorse.
L’Amministrazione regionale procede all’aggiornamento del piano triennale di razionalizzazione e riqualificazione delle spese approvato con DGR n. 1682 del 24 ottobre 2017, andando ad approvare quello relativo al triennio 2018-2020 ai sensi dell’art. 16 del D.L. n. 98/2011, e approva il resoconto dei risparmi consuntivi relativi all’anno 2017 sulla base di quanto formalmente certificato dal competente Collegio dei Revisori dei Conti. Procede, conseguentemente, a definire la destinazione delle relative risorse.
Il Vicepresidente Gianluca Forcolin riferisce quanto segue.
L’anno 2016 è stato caratterizzato dal trasferimento nei ruoli della Giunta regionale del personale addetto alle cd “funzioni non fondamentali” delle Province e della Città Metropolitana di Venezia.
Il trasferimento in questione, riguardante circa 400 unità di personale compresi n. 9 dirigenti, oltre agli aspetti prettamente tecnico-gestionali relativi, a mero titolo di esempio, alla definizione degli accordi quadro con gli Enti di Area Vasta per il contestuale distacco del personale trasferito ed alla sottoscrizione dei nuovi contratti di lavoro con il personale stesso, ha determinato, come effetto speculare, l’incremento di una serie di voci di spesa rispetto agli anni precedenti direttamente connesse con la presenza nei ruoli regionali di un contingente così significativo di dipendenti rispetto al recente passato.
Già nell’omologo provvedimento del 2017 questi aspetti erano stati sottolineati sia a livello generale, sia in modo più analitico all’interno dei quadri riassuntivi delle varie voci di spesa che, più o meno direttamente, risultavano influenzate da questo aumento del numero di soggetti inquadrati nei ruoli regionali e dalla spesa ad essi collegata.
Analogamente, pur con alcune novità che risulteranno meglio descritte di seguito e soprattutto negli allegati al presente atto, si procederà anche per l’annualità 2018.
Alcune voci di spesa, come ad esempio quella relativa al personale, rimangono facilmente divisibili e quindi, anche sulla scorta della normativa vigente che consente di scomputare dalla spesa per il personale regionale quella per il personale ex provinciale, è praticabile un’operazione che consenta di tenere distinte le due realtà.
Altre voci, quali ad esempio le spese per la gestione della logistica, per pulizie ed utenze, per la manutenzione straordinaria degli immobili, ecc. non sono invece chiaramente e oggettivamente scindibili al loro interno, in modo, di fatto, da rendere impossibile una comparazione tra la spesa riferita all’annualità 2017 con quella relativa alle medesime voci nell’annualità 2016.
Essendo il piano di razionalizzazione della spesa, che con il presente atto si va ad approvare, incentrato proprio sugli effettivi risparmi conseguiti nell’anno in questione rispetto a quello precedente, appare corretto, oltreché necessario, escludere temporaneamente dal piano le voci di spesa che, pur essendo influenzate direttamente o indirettamente dal processo di trasferimento in argomento, non risultino separabili e isolabili le une dalle altre.
Rispetto al piano dell’anno scorso, però, grazie ad un approccio maggiormente analitico sul punto, è stato possibile reinserire nel provvedimento alcune voci (quali, ad esempio, quelle per l’acquisto di beni di consumo o per la manutenzione ordinaria di beni mobili e immobili), che nel precedente piano erano state escluse per il motivo sopradescritto.
Sicuramente anche queste voci risultano in parte influenzate dal trasferimento di personale avvenuto nel 2016, ma l’entità di tale condizionamento si è osservato possa consentire comunque di computare le spese in questione nel piano senza perdere la necessaria congruenza tra i dati comparati.
Ciò premesso, appare utile ricostruire, anche in occasione dell’approvazione del presente provvedimento, il quadro normativo di riferimento che ormai da diversi anni vede la costante presenza di tutta una serie di interventi diretti al contenimento della spesa sostenuta dalle Pubbliche Amministrazioni.
In tale contesto è proprio l’articolo 16 del D.L. n. 98/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111/2011, che, nel disciplinare i piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, si distingue per la contemporanea presenza, da un lato, di uno strumento volto ad incentivare gli enti a ridurre le proprie spese anche oltre i limiti che le varie normative di settore già imporrebbero e, dall’altro, offre uno dei pochi strumenti ancora applicabili per finanziare le politiche di incentivazione economica del personale pubblico.
Più nello specifico, il comma 4 del citato D.L. n. 98/2011 dispone che “…le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs 30 marzo 2001, n. 165, possono adottare entro il 31 marzo di ogni anno piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, di riordino e ristrutturazione amministrativa, di semplificazione e digitalizzazione, di riduzione dei costi della politica e di funzionamento, ivi compresi gli appalti di servizio, gli affidamenti alle partecipate e il ricorso alle consulenze attraverso persone giuridiche. Detti piani indicano la spesa sostenuta a legislazione vigente per ciascuna delle voci di spesa interessate e i correlati obiettivi in termini fisici e finanziari.”
Il successivo comma 5 precisa che “…in relazione ai processi di cui al comma 4, le eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate rispetto a quelle già previste dalla normativa vigente (…) possono essere utilizzate annualmente, nell’importo massimo del 50%, per la contrattazione integrativa, di cui il 50% destinato alla erogazione dei premi previsti dall’articolo 19 del D.Lgs n. 150/2009. (…) Le risorse di cui al primo periodo sono utilizzabili solo se a consuntivo è accertato, con riferimento a ciascun esercizio, dalle amministrazioni interessate, il raggiungimento degli obiettivi fissati per ciascuna delle singole voci di spesa previste nei piani di cui al comma 4 e i conseguenti risparmi. I risparmi sono certificati, ai sensi della normativa vigente, dai competenti organi di controllo”.
La norma dispone, inoltre, che i piani adottati dalle amministrazioni pubbliche sono oggetto di infor-mazione alle organizzazioni sindacali rappresentative.
Sulla scorta di tali presupposti giuridici, la Giunta regionale sin dall’anno 2014 è andata ad approvare il proprio primo piano triennale di razionalizzazione e riqualificazione delle spese (per il periodo 2014-2016), nonché il resoconto degli effettivi risparmi di spesa conseguiti nell’anno 2013 rispetto all’anno 2012 utilizzabili, come accennato poc’anzi, per l’incremento della parte variabile del fondo per il trattamento accessorio del personale del Comparto per la medesima annualità 2014.
Nell’anno 2015, con la DGR n. 2061 del 30 dicembre 2015, è stato approvato l’aggiornamento del citato piano per il triennio 2015-2017, nonché il resoconto degli effettivi risparmi di spesa conseguiti nell’anno 2014 rispetto all’anno 2013.
Analogamente si è proceduto nell’anno successivo, con l’adozione della DGR n. 2114 del 23 dicembre 2016, con la quale è stato approvato il piano di razionalizzazione per il triennio 2016-2018 ed il resoconto dei risparmi conseguiti nell’anno 2015 rispetto al 2014.
Da ultimo, con DGR n. 1682 del 24 ottobre 2017, è stato approvato il piano di razionalizzazione per il triennio 2017-2019 ed il resoconto dei risparmi conseguiti nell’anno 2016 rispetto al 2015.
In tutti i casi citati, parte dei risparmi di spesa individuati e certificati dal competente Collegio dei Revisori dei Conti, sono stati destinati ad incrementare la parte variabile del fondo per il trattamento accessorio del personale regionale dell’anno di approvazione della deliberazione di Giunta.
Con il presente provvedimento si propone di approvare l’aggiornamento del piano contenuto nella citata DGR n. 1682/2017, ossia il piano triennale di razionalizzazione e riqualificazione delle spese per il triennio 2018-2020, nonché il resoconto degli effettivi risparmi conseguiti nell’anno 2017.
Sulla base di tale aggiornamento, il competente Collegio dei Revisori dei Conti è stato chiamato a definire l’importo dei risparmi certificati, utilizzabili nella misura massima del 50% per l’incremento della parte variabile del fondo per la produttività del personale regionale per l’anno 2018.
Come per gli analoghi provvedimenti approvati negli anni dal 2014 al 2017, stante la complessità ed il necessario dettaglio sia delle operazioni di riepilogazione dei risparmi già conseguiti nell’anno 2017 rispetto all’anno 2016, sia e soprattutto di quelle necessarie per la predisposizione del piano triennale 2018-2020, appare opportuno distinguere nettamente le informazioni in questione, schematizzandole il più possibile, anche per renderne più agevole la lettura, la comprensione e la verifica.
Pertanto, l’Allegato A al presente provvedimento, parte integrante dello stesso, riporta il resoconto della razionalizzazione e riqualificazione delle spese già posta in essere nell’anno 2017, al fine di sottoporre i risultati conseguiti all’approvazione dei deputati organi di controllo, mentre l’Allegato B, anch’esso parte integrante del presente provvedimento, è dedicato al nuovo piano triennale di razionalizzazione e riqualificazione delle spese per il triennio 2018-2020, formulato sul presupposto esposto in premessa ed ossia sull’ingresso, tra le varie voci di spesa regionali, anche di parte di quelle direttamente o indirettamente riconducibili al contingente di personale trasferito dagli enti di Area Vasta.
Sul punto, però, è facile ipotizzare che alcune voci di spesa saranno destinate comunque ad incrementi legati al progressivo superamento dell’utilizzo dell’istituto del distacco in uscita verso gli enti provinciali presso i quali i dipendenti in questione erano incardinati.
Al contempo, il processo di trasferimento di funzioni non può dirsi ancora completato (soprattutto per gli effetti economici ad esso collegati), ad esempio per il previsto trasferimento nei ruoli regionali anche del personale adibito alle funzioni di Polizia provinciale.
Se le operazioni così sinteticamente descritte consentiranno la comparazione di dati omogenei o comunque non influenzati in maniera significativa dalle nuove immissioni di personale, il piano che verrà redatto nel 2019 potrà, come accennato, avere un livello più elevato di voci di spesa raffrontabili su cui calcolare gli eventuali risparmi conseguiti rispetto a quelli della corrente annualità.
Per quelle componenti della spesa che invece subiranno ancora un’influenza significativa del processo in atto, si dovrà rinviare a provvedimenti futuri la definizione di alcuni risparmi, al pari di quanto fatto nel presente provvedimento.
Tutto ciò specificato, prima di procedere alla sintetica presentazione dei documenti allegati, è doveroso richiamare alcune premesse di metodo e di merito già fatte in occasione della stesura degli analoghi provvedimenti degli scorsi anni, formulate sulla scorta di quelle che dal 2011 ad oggi sono state le interpretazioni date alla norma principalmente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, dal Dipartimento per la Funzione Pubblica e dalla Corte dei Conti.
Anzitutto va ribadito come il termine del 31 marzo di ciascun anno per l’adozione dei piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione delle spese, indicato al quarto comma dell’art. 16 del D.L. n. 98/2011, risulta essere un termine ordinatorio e non perentorio. Sul punto, tra l’altro, si è pronunciata la Sezione regionale di Controllo per l’Emilia Romagna della Corte dei Conti nella propria deliberazione n. 398/2012.
Da ciò ne consegue la possibilità – come nel caso degli analoghi provvedimenti adottati negli anni scorsi – di adottare il piano anche oltre tale termine, senza che questo incida sulla legittimità e sull’efficacia dello stesso.
In ogni caso, l’obiettivo dichiarato e già posto in essere nell’annualità 2017 rispetto ai piani delle annualità 2014, 2015 e 2016, è quello di una progressiva anticipazione dei tempi di adozione dei piani di razionalizzazione da parte della Giunta regionale.
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha chiarito che, in merito all’utilizzo soggettivo annuale di quota parte dei risparmi legati ai piani di razionalizzazione per la contrattazione integrativa, i richiami del legislatore a varie fattispecie di spesa (ad es.: riordino e ristrutturazione amministrativa, semplificazione e digitalizzazione, riduzione dei costi della politica e di funzionamento, appalti di servizio, ecc.), non faccia riferimento alle singole strutture e/o dipendenti eventualmente coinvolti, quanto alla generalità dell’Amministrazione intesa nel suo complesso, con la conseguenza che “…le eventuali economie aggiuntive realizzate da destinare alla contrattazione integrativa (fino al 50% del totale) vanno quindi riferite alla generalità dei dipendenti, a prescindere da chi abbia concretamente svolto l’attività indicata nel piano di razionalizzazione...” (MEF, RGS, Igop, Parere reso alla Provincia di Prato il 24/04/2013).
Da un punto di vista temporale, si legge nel medesimo parere fornito dal Ministero, “…i risparmi aggiuntivi di cui all’art. 16, commi 4 e 5, del D.L. 98/2011 possono essere destinati – a titolo di risorsa variabile e non consolidabile – unicamente alla contrattazione integrativa dell’anno successivo a quello in cui i risparmi stessi sono stati effettivamente realizzati…”.
Per quanto concerne, invece, il riferimento al 50% di fondi da destinarsi alla erogazione dei premi previsti dall’articolo 19 del D.Lgs n. 150/2009, va preso atto che l’art. 6, comma 1, primo capoverso, del D.Lgs n. 141/2011 ha disposto il rinvio della differenziazione retributiva per fasce alla tornata di contrattazione successiva a quella relativa al quadriennio 2006/2009, con l’effetto di rendere utilizzabile, fino ad allora, la suddetta quota di risparmi sempre ai fini della differenziazione retributiva, ancorché non in fasce.
Ne consegue che i risparmi effettivamente realizzati nell’anno 2017 e riassunti nell’Allegato A al presente provvedimento, certificati dal Collegio dei Revisori dei Conti dell’Amministrazione regionale, potranno integrare la parte variabile del fondo per il trattamento accessorio del personale non dirigenziale in modo definitivo per l’anno 2018.
Più nello specifico, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha sottolineato come le economie connesse alle spese per il personale (ma il discorso è sicuramente estendibile a tutte le economie trattate dai piani di razionalizzazione della spesa) possono essere considerate quali risparmi aggiuntivi, rilevanti ai sensi del citato art. 16, solo nel caso eccedano le misure di contenimento già previste a legislazione vigente.
In generale, i risparmi oggetto del piano di razionalizzazione, oltre a dover essere “effettivi”, devono avere il carattere della strutturalità, senza portare alla riduzione dei servizi resi alla collettività, così come puntualizzato dalla Corte dei Conti.
A differenza dell’anno 2015, nel corso del quale erano temporaneamente venute meno le limitazioni e i tetti di cui all’art. 9, comma 2 bis, del D.L. n. 78/2010 in relazione alla costituzione del fondo per il trattamento accessorio del personale della Giunta Regionale, per l’anno 2016 tali vincoli sono stati sostanzialmente reintrodotti dal comma 236 dell’art. 1 della legge n. 208/2015 per poi divenire nei fatti strutturali a partire dall’anno 2017 con l’entrata in vigore del D. Lgs n. 75/2017 (cd riforma Madia), il quale, all’art. 23, comma 2, prevede testualmente che “…al fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, assicurando al contempo l’invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna della amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs n. 165/2001, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016. A decorrere dalla predetta data l’articolo 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 è abrogato”.
Tale disposizione – come per i similari precetti contenuti nei non più vigenti art. 9, comma 2 bis, del D.L. n. 78/2010 e art. 1, comma 236, della Legge n. 208/2015 – non ha effetti diretti sui risparmi del piano di razionalizzazione che la Giunta Regionale deciderà di destinare all’incremento della parte variabile del fondo per l’anno in corso, che pertanto – relativamente alle poste in questione – potrebbe legittimamente superare l’importo complessivo determinato lo scorso anno.
Va comunque ricordato che gli emolumenti derivanti dall’incremento annuale del fondo nella sua parte variabile rientrano a pieno titolo nel concetto di spesa per il personale, soggetta al contenimento previsto dall’art. 1, commi da 557 a 557-quater, della legge n. 296/2006, così come modificata, da ultimo, con il D.L. n. 90/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114/2014.
Al riguardo, sarà cura della competente Direzione Organizzazione e Personale monitorare che il vincolo richiamato sia comunque rispettato.
Ciò specificato, è utile ritornare all’analisi delle operazioni poste in essere per la stesura del piano di razionalizzazione della spesa per il triennio 2018-2020 di cui all’Allegato B al presente provvedimento.
Lo stesso anche quest’anno sarà strutturato determinando, per ogni singola voce o per aggregati omogenei di spesa, gli obiettivi di risparmio stimati, in termini fisici e/o in termini finanziari.
Annualmente lo stesso continuerà ad essere oggetto di verifica ed eventuale aggiornamento delle previsioni, che potranno avvenire anche in termini incrementali rispetto a quanto precedentemente ipotizzato (sia a livello di voci precedentemente non incluse nel piano che di risparmi stimati), così come anche il resoconto finale dell’anno precedente – che determinerà, come si è detto, l’effettivo ammontare delle risorse utilizzabili l’anno successivo a livello di fondo per la contrattazione integrativa – potrà discostarsi dalle previsioni su cui si basava, senza determinare con ciò la perdita di quelle risorse derivanti da risparmi che fossero stati sottostimati in sede previsionale ma a consuntivo effettivamente conseguiti e certificati.
Un evidente fattore condizionante le dinamiche di spesa è quello richiamato in precedenza relativamente alla ricollocazione, nei ruoli regionali, del personale proveniente dalle Province e dalla Città Metropolitana di Venezia, con i conseguenti oneri (a volte) non scomputabili connessi alle spese per le manutenzioni straodinarie, le utenze, ecc.
Nel resoconto delle operazioni di razionalizzazione e riqualificazione delle spese sostenute nell’anno 2017 rispetto alle medesime spese sostenute nel 2016 di cui all’Allegato A e nel nuovo piano triennale di razionalizzazione per il triennio 2018-2020 di cui all’Allegato B, a fronte delle azioni e misure possibili sono state pertanto scelte quelle il cui risultato può essere misurato in termini oggettivi, in relazione alla situazione di partenza.
Peraltro, come sottolineato dalla competente Direzione Acquisti AA.GG. e Patrimonio, a partire dal prossimo piano di razionalizzazione si valuterà l’opportunità di superare la “classica” comparazione tra gli importi impegnati e/o quelli pagati, passando, in caso di nuovi appalti di fornitura di beni o servizi, ad una diversa metodologia di redazione dei dati per la predisposizione del piano di razionalizzazione, consistente nel raffronto tra gli importi stimati per le procedure di acquisizione di beni e servizi per l’Amministrazione regionale (di cui alla deliberazione di programmazione delle acquisizioni che annualmente viene predisposta dalla citata Direzione Acquisti AA.GG. e Patrimonio) e l’effettivo importo di aggiudicazione delle procedure.
Nei documenti allegati al presente provvedimento ciascun intervento sarà caratterizzato da una parte descrittiva che, dopo una breve analisi della situazione di partenza e del quadro normativo di riferimento (soprattutto nel caso di norme che già dettano limitazioni ed obblighi di riduzione annuale della relativa spesa, sia in termini assoluti che eventualmente in termini percentuali), andrà ad individuare sinteticamente la singola misura di razionalizzazione prevista e la dinamica che potrà portare al risultato atteso, il risultato stesso in termini previsionali e, conseguentemente, l’economia che si stima di realizzare o che si è realizzata.
Come già accennato, le risorse derivanti dai risparmi di spesa aggiuntivi rispetto a quelli già previsti dalla normativa vigente possono essere rese disponibili sul fondo delle risorse decentrate se a consuntivo sarà accertato da parte dei Revisori dei Conti il raggiungimento degli obiettivi fissati per le varie voci di spesa previste nel piano.
Tale certificazione è formalmente avvenuta il 3 agosto 2018 ed i risparmi realizzati nell’anno 2017 su cui il competente Collegio si è espresso in termini positivi si attestano su un importo finale pari a complessivi € 2.670.178,88.
Al riguardo, la Giunta Regionale, in quell’ottica di spiccata virtuosità in tema di spesa per il personale che ha caratterizzato da sempre la propria azione ed anche per far fronte sin d’ora a possibili mutamenti interpretativi di quelle che ad oggi sono le disposizioni che regolano, non solo a livello normativo, la costruzione e la gestione del fondo per le risorse da destinare al trattamento accessorio del personale, anche di qualifica dirigenziale, afferente alla Giunta stessa, stabilisce di non utilizzare una quota pari ad € 670.178,88 dei succitati risparmi certificati.
Conseguentemente, la rimanente quota di € 2.000.000,00 potrà alimentare, entro il limite massimo del suo 50%, la parte variabile del fondo per il trattamento accessorio del personale della Giunta Regionale per l’anno 2018 (quindi per € 1.000.000,00), in modo da garantire una sufficiente copertura delle risorse a ciò destinate, anche a seguito dei processi riorganizzativi interni che hanno interessato il personale del comparto, posti in essere in corso d’anno.
Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.
LA GIUNTA REGIONALE
UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;
VISTO il D.Lgs n. 165/2001 e s.m.i.;
VISTO l’art. 1, commi da 557 a 557-quater, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria per l’anno 2007) così come modificato dall’art. 14, comma 7 del Decreto Legge n. 78/2010;
VISTO il D.Lgs n. 150/2009 e s.m.i.;
VISTO il D.L. n. 98/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111/2011 e s.m.i.;
VISTO il D.L. n. 101/2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125/2013;
VISTO il D.L. n. 90/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114/2014;
VISTO l’art. 1, comma 226, della legge n. 208/2015;
VISTE le Leggi regionali n. 31/1997, n. 54/2012 e n. 14/2016;
VISTO il D.Lgs n. 75/2017;
VISTO il CCNL del Comparto Funzioni Locali del 22 maggio 2018;
VISTA la Deliberazione di Giunta Regionale n. 2645 del 29 dicembre 2014;
VISTA la Deliberazione di Giunta Regionale n. 2061 del 30 dicembre 2015;
VISTA la Deliberazione di Giunta Regionale n. 2114 del 23 dicembre 2016;
VISTA la Deliberazione di Giunta Regionale n. 1682 del 24 ottobre 2017;
VISTA la certificazione del Collegio dei Revisori dei conti della Regione Veneto in ordine ai risparmi di spesa conseguiti nell’esercizio 2017 ai sensi dell’art. 16, commi 4 e 5, del D.L. n. 98/2011;
VISTO l’art. 2, comma 2, lett. a) della legge regionale n. 54 del 31 dicembre 2012;
delibera
(seguono allegati)
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