Bur n. 90 del 19 settembre 2017

Materia: Affari legali e contenzioso

Deliberazione della Giunta Regionale n. 1412 del 05 settembre 2017

Autorizzazione a proporre ricorso per conseguire la declaratoria di illegittimità costituzionale del D. L. 7 giugno 2017, n. 73, recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale", così come convertito con modificazioni dalla legge n. 119 del 31 luglio 2017, recante "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 7 giugno 2017, n. 73, recante disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale", pubblicata nella G.U. n. 182 del 5 agosto 2017.

Il Presidente dott. Luca Zaia, riferisce quanto segue.

L'articolo 1 del decreto-legge, così come risultante dalle modifiche apportate dalla legge di conversione, stabilisce, ai commi 1 e 1 bis, l'obbligatorietà per i minori di età compresa tra zero e 16 anni, e per tutti i minori stranieri non accompagnati, di 10 vaccinazioni, a carattere gratuito, indicate in base al Calendario vaccinale nazionale riferito a ciascuna coorte di nascita.

Il comma 1-ter prevede poi la possibilità, per il Ministero della salute, di disporre la cessazione dell'obbligatorietà per uno o più delle vaccinazioni previste al comma 1-bis (relative a anti-morbillo; anti-rosolia; anti-parotite; anti-varicella) sulla base della verifica dei dati epidemiologici, delle eventuali reazioni avverse, delle coperture vaccinali raggiunte, nonché degli eventuali eventi avversi segnalati dalla Commissione per il monitoraggio dell'attuazione dei nuovi LEA, istituita con decreto ministeriale del 19 gennaio 2017. A tale scopo si provvede con un decreto, da adottare decorsi 3 anni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, e successivamente con cadenza triennale, sentiti il Consiglio superiore di sanità, l'Agenzia italiana del farmaco e la Conferenza Stato-regioni, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari. Se gli schemi di decreto non vengono presentati alle Camere nei termini sopra previsti, il Ministro della salute è chiamato a trasmettere alle stesse un relazione con le motivazioni della mancata presentazione, oltre che i dati epidemiologici e quelli sulle coperture vaccinali.

Le uniche due ipotesi di esenzione dall'obbligo vaccinale sono quelle previste dai commi 2 e 3 del medesimo articolo.

Nel successivo comma 4 dello stesso articolo si prevede quindi un dettagliato sistema di controlli, contestazioni e sanzioni, volto a garantire il rispetto degli obblighi di cui ai commi l e 1 bis, stabilendo, in ogni caso, per la mancata osservanza dell'obbligo di effettuare le vaccinazioni, che sia comminata, a carico dei genitori esercenti la responsabilità genitoriale o dei tutori ovvero dei soggetti affidatari, una sanzione amministrativa pecuniaria, da 100 a 500 euro.

Il comma 5 viene soppresso e il successivo comma 6-ter, assegna, con riferimento al rispetto degli obiettivi del calendario vaccinale nazionale, alla "Commissione per il monitoraggio dell'attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza", il compito sia di verifica dell'attuazione (del suddetto calendario) sia quello di individuazione, nei casi di mancata, ritardata o non corretta applicazione, di congrui procedure e strumenti. Prevede quindi l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Governo, in presenza di specifiche condizioni di rischio per la salute pubblica, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma della Costituzione e secondo le procedure di cui all'articolo 8 della legge n. 131/2003.

Tale sistema è integrato dalle disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5, 5 quater e 7 del decreto-legge, così come convertito dalla legge n. 119 del 2017.

In particolare, l'articolo 3, così come modificato dalla legge di conversione, al comma 1, detta tempi e modi per la presentazione da parte dei genitori esercenti la responsabilità genitoriale e dei tutori, all'atto dell'iscrizione dei minori, inclusi i minori stranieri non accompagnati, alle istituzioni del sistema nazionale di istruzione, ai servizi educativi per l'infanzia, ai centri di formazione professionale regionale e alle scuole private non paritarie, della documentazione "comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni obbligatorie indicate all'articolo 1, commi 1 e 1 bis, ovvero l'esonero, l'omissione o il differimento delle stesse in relazione a quanto previsto dall'articolo 1, commi 2 e 3, o la presentazione della formale richiesta di vaccinazione all'azienda sanitaria locale", stabilendo, al comma 2, che la mancata presentazione della documentazione nei termini previsti - salva la disposizione transitoria dell'articolo 5 per l'anno scolastico 2017/2018 - è segnalata, entro i successivi dieci giorni, dai responsabili delle suddette istituzioni, "all'azienda sanitaria locale che, qualora la medesima o altra azienda sanitaria non si sia già attivata in ordine alla violazione del medesimo obbligo vaccinale, provvede agli adempimenti di competenza e, ricorrendone i presupposti, a quelli di cui all'articolo 1, comma 4". Al comma 3 del medesimo articolo 3 si precisa quindi che per i servizi educativi per l'infanzia e le scuole dell'infanzia, ivi incluse quelle private non paritarie, "la presentazione della documentazione di cui al comma 1 costituisce requisito di accesso", mentre per gli altri gradi di istruzione, e per i centri di formazione professionale, "la presentazione della documentazione di cui al comma 1 non costituisce requisito di accesso alla scuola o al centro ovvero agli esami". Con il comma 3-bis, inserito dalla legge di conversione, è stato disposto che entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge di conversione, gli operatori scolastici, i sanitari e gli operatori sociosanitari presentano agli istituti scolastici e alle aziende sanitarie in cui prestano servizio una dichiarazione sostitutiva comprovante la propria situazione vaccinale.

L'articolo 3 bis, inserito dalla legge di conversione, stabilisce che, a decorrere dall'anno scolastico 2019- 2020 e dal calendario relativo al 2019-2020 dei servizi educativi per l'infanzia e dei corsi per i centri di formazione professionale regionale, si applichi una nuova articolata procedura di comunicazioni, controlli e decadenza dall'inscrizione.

L'articolo 4 regola poi l'inserimento dei minori nelle istituzioni scolastiche ed educative in relazione all'adempimento dell'obbligo vaccinale, prevedendo che: "1. I minori che si trovano nelle condizioni di cui all'articolo 1, comma 3, sono inseriti, di norma, in classi nelle quali sono presenti solo minori vaccinati o immunizzati, fermi restando il numero delle classi determinato secondo le disposizioni vigenti e i limiti di cui all'articolo 1, comma 201, della legge 13 luglio 2015, n. 107, e all'articolo 19, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. 2. I dirigenti scolastici delle istituzioni del sistema nazionale di istruzione e i responsabili dei centri di formazione professionale regionale e delle scuole private non paritarie comunicano all'azienda sanitaria locale, entro il 31 ottobre di ogni anno, le classi nelle quali sono presenti più di due minori non vaccinati".

L'articolo 5 contiene disposizioni transitorie e finali e prevede dispone che per l'anno scolastico 2017/2018 la documentazione comprovante l'effettuazione dei vaccini ovvero l'omissione, l'esonero o il differimento delle stesse debba avvenire entro il 10 settembre 2017 presso i servizi educativi per l'infanzia e le scuole dell'infanzia, ed entro il 31 ottobre 2017 presso le istituzioni del sistema nazionale di istruzione e i centri di formazione professionale regionale. In caso di presentazione di dichiarazione sostitutiva la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni obbligatorie deve essere presentata entro il 10 marzo 2018.

Il comma 1-bis del medesimo articolo, inserito dalla legge di conversione, prevede che, al fine di agevolare gli adempimenti vaccinali introdotti dalla legge di conversione del decreto in esame, le regioni e le province autonome possono prevedere che la prenotazione gratuita delle vaccinazioni di cui all'articolo 1, avvenga, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, presso le farmacie convenzionate aperte al pubblico mediante il centro unificato di prenotazione.

L'articolo 5-quater, introdotto dalla legge di conversione, propone un richiamo esplicito alla legge n. 210/1992, disponendo che essa si applichi a tutti i soggetti che, a causa delle vaccinazioni indicate nell'articolo 1, abbiano riportato lesioni o infermità dalle quali sia derivata una menomazione permanete dell'integrità psico-fisica.

L'articolo 7, non modificato dalla legge di conversione, infine, contiene le disposizioni finanziarie affermando che l'unico maggior onere della normativa introdotta con il decreto legge è quella inerente alla formazione.

In questi termini le suddette disposizioni impongono, in violazione della Costituzione, un modello basato sulla coercizione con un obbligo collettivo di ben dieci vaccinazioni e travolgono il modello della regione Veneto attuato sin dalla legge reg. Veneto n. 7 del 2007, che, basato sul consenso informato e sull'alleanza terapeutica rivolta ad una adesione consapevole come avviene nella maggior parte dei Paesi Europei, ha dimostrato il raggiungimento di elevati livelli di copertura vaccinale.

La regione Veneto ha già promosso ricorso in via d'azione contro il decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (ric. n. 51, depositato in cancelleria il 21 luglio 2017 e pubblicato sulla G.U. Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 9-8-2017) ritendo che tale decreto preveda disposizioni che si pongono in contrasto con la Costituzione e in violazione della autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale.

Lo stesso decreto legge è stato convertito con la legge n. 119 del 2017 senza rimuovere le disposizioni lesive delle autonomia regionale e/o quantomeno senza modificarle in misura tale da determinarne il venire meno della stessa lesività.

La regione Veneto, pertanto, ritiene di impugnare, previa istanza di sospensione ai sensi dell'art. 35 della l. n. 87/53, come sostituito dall'art. 9 della l. n. 131/2003, l'intero decreto legge, così come risultante dalla conversione, con modificazioni, operata dalla legge n. 119 del 2017 e in ogni caso le norme di cui all'articolo 1, commi 1, 1 bis, 1 ter, 2, 3, 4, 6 ter, nonché di cui agli articoli 3, 3 bis, 4, 5, 5 quater e 7, del decreto legge n. 73 del 2017 così come convertito, che, fondandosi sulla arbitraria confusione tra la soglia critica e la soglia ottimale di copertura vaccinale, violano innanzitutto l'articolo 77, comma 2, della Costituzione, con ridondanza sulle competenze ragionali in materia di "tutela della salute" (relative all'organizzazione e al funzionamento del Servizio Sanitario Regionale) e di "istruzione" (relative all'erogazione dei servizi educativi per l'infanzia e alla garanzia da parte della Regione del diritto allo studio nell'ambito delle istituzioni scolastiche ed educative), di cui agli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 della Costituzione.

E' infatti evidente la mancanza dei presupposti dei presupposti di cui all'art. 77, comma 2, Cost., che ammette la decretazione d'urgenza all'esclusivo fine di fronteggiare casi straordinari di necessità ed urgenza, dal momento che allo stato attuale in Veneto non esiste un'effettiva situazione sanitaria tale da giustificare un intervento del legislatore statale che porta, con decreto legge, a aumentare le vaccinazioni obbligatorie per i minori di età compresa tra zero e sedici anni, elevandole da quattro a dieci. Le norme impugnate, inoltre, per determinati aspetti (possibilità che, ai sensi dell'art.3, comma 1, le vaccinazioni siano effettuate entro la fine dell'anno scolastico), data anche la disposizione transitoria dell'articolo 5 per l'anno scolastico 2017/2018, non risultano di immediata applicazione, confermando anche sotto questo profilo la violazione dell'art.77, comma 2 della Costituzione. L'articolo 3 bis, inserito dalla legge di conversione, ha addirittura efficacia differita di un anno.

E' peraltro pacifico, nella giurisprudenza costituzionale, che i vizi inerenti i presupposti di necessità e urgenza non sono sanati dalla legge di conversione, risolvendosi in un vizio in procedendo della stessa,

L'articolo 1, commi 1, 1 bis, 1 ter, 3, 4, 6 ter, nonché di cui agli articoli 3, 3 bis, 4, 5, 5 quater e 7, del decreto legge n. 73 del 2017 così come convertito dalla legge n. 119 del 2017, si pongono altresì in violazione, con ridondanza sulle competenze regionali in materie di tutela della salute e di istruzione (art.117, comma 3, cost. e 118 Cost.) nonché sulle competenze residuali in materia di istruzione e formazione professionale,: i) del diritto alla salute e del diritto allo studio (artt. 2, 31, 32 e 34 Cost.); ii) dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità (art. 3 Cost.), iii) del principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), iv) del principio pluralista di cui all'art. 5 Cost.

La disciplina costituzionale del diritto alla salute, infatti, subordina la legittimità dell'imposizione di obblighi di vaccinazione alla compresenza di un interesse, non altrimenti tutelabile, alla salute del singolo e della collettività. Alla luce degli ottimi risultati conseguiti dal sistema sperimentato dalla regione Veneto, appare quindi del tutto irragionevole e mancate di proporzionalità, con violazione degli artt. 2, 3 e 32 Cost., la decisione del legislatore statale di imporre il passaggio da una strategia vaccinale basata sulla convinzione a una basata sulla coercizione.

Il bilanciamento dell'interesse alla salute della collettività e del diritto individuale alla salute operato dalle suddette disposizioni appare quindi del tutto irragionevole ed eccessivo rispetto allo scopo. Peraltro, non sono stati previsti dal legislatore adeguati accertamenti preventivi e forme di accompagnamento idonee a prevedere ed a prevenire i possibili rischi di complicanze, soprattutto alla luce della rilevante estensione del numero delle vaccinazioni obbligatorie. Il che testimonia l'irragionevolezza della novella disciplina statale. Il principio di principio di precauzione, infine, avrebbe dovuto condurre a limitare l'obbligo vaccinale alle sole situazioni in cui esso si rende realmente necessario in base a un'accurata valutazione epidemiologica (che non risulta essere mai stata compiuta) del rischio di diffusione delle varie malattie infettive nei diversi contesti spazio-temporali.

La lesione dell'autonomia regionale, peraltro, si conferma considerando che la normativa impugnata travolge il diverso bilanciamento tra i valori costituzionali disposto dalla disciplina stabilita dalla Regione in quanto ente esponenziale che si fa carico della rappresentanza degli interessi della comunità residente sul proprio territorio, contraddicendo, quindi, anche l'essenza stessa del principio pluralista di cui all'art. 5 della Costituzione.

Le suddette disposizioni risultano violare poi il principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., in quanto nella loro irragionevole rigidità e uniformità costringono le Regioni - anche quelle dotate, come il Veneto, di un'efficace strategia vaccinale, in grado di conciliare la libertà di scelta degli individui con l'interesse della collettività - a concentrare le proprie risorse e il proprio personale sanitario sulle vaccinazioni per far fronte ai nuovi obblighi previsti dal decreto-legge e ai connessi adempimenti amministrativi, a danno degli altri LEA.

Infine le stesse norme, condizionando l'accesso ai servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia alla presentazione della documentazione relativa all'adempimento dell'obbligo vaccinale (art. 3, commi 3) e comminando pesanti sanzioni amministrative alle famiglie che non sottopongano i propri figli alle vaccinazioni obbligatorie (art. 1, comma 4), incidono negativamente sulla capacità delle Regioni di erogare i servizi per l'infanzia (art. 31 Cost.) e di garantire il diritto allo studio nell'ambito delle istituzioni scolastiche ed educative (art. 34 Cost.).

Tutte le suddette violazioni ridondano in una illegittima compressione dell'autonomia regionale, anche autonomamente considerata, relativa alle materia sanità e istruzione di cui agli artt. 117, comma 3 e 4, e 118 Cost. dal momento che numerosi sono gli adempimenti posti a carico delle aziende sanitarie regionali (fra gli altri cfr. art. 3, comma 2 e 3) e sulla stessa organizzazione dei servizi sanitari e sulla competenza concorrente in materia di tutela della salute. Le previsioni normative qui censurate introducono infatti adempimenti e obblighi direttamente in capo alle aziende sanitarie locali, chiamate, oltre che a somministrare i vaccini, a svolgere le attività di accertamento, segnalazione, contestazione e irrogazione delle sanzioni amministrative previste dal decreto legge. Inoltre, data anche la previsione dell'art.3 che pone una preclusione all'accesso del sistema educativo per l'infanzia - sistema rispetto al quale è riconosciuta alle regioni una competenza non solo organizzatoria ma anche gestionale e funzionale - e quella dell'art. 4, che riguarda la conformazione delle classi, le norme che qui si impugnano incidono anche direttamente - dal momento che si tratta di disposizioni dettagliate e non di norme di principio - e in ogni caso ridondano sulle attribuzioni regionali relative alla competenza concorrente in materia di istruzione (art.117, comma 3, Cost. e 118 Cost.), nonché sulla competenza residuale in materia di istruzione e formazione professionale, nonché sulla programmazione e sul dimensionamento delle istituzioni del sistema scolastico, dei servizi educativi per l'infanzia e dei centri di formazione professionale (art.117, comma 4, Cost. e 118 Cost).

L'articolo 1, commi 1, 1 bis, 1 ter, 2, 3, 4, 6 ter, nonché di cui agli articoli 3, 3 bis, 4, 5, 5 quater e 7, del decreto legge n. 73 del 2017 così come convertito dalla legge n. 119 del 2017, violano altresì gli articoli 81, comma 3, e 119, commi 1 e 4, della Costituzione. Nessuna copertura, ad eccezione di quella per le iniziative di formazione, viene infatti prevista per gli ingenti oneri derivanti dalle nuove vaccinazioni che vengono rese obbligatorie, e del tutto surrettiziamente l'art. 7, comma 2, afferma che dalle altre disposizioni del decreto legge non derivano oneri per la finanza pubblica.

Maggiori ed ingenti oneri vengono invece imposti, da più punti di vista, alle strutture del servizio sanitario regionale in assenza quindi di adeguata copertura finanziaria, in violazione pertanto della garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria e del principio per cui "le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite".

Non solo infatti non vengono adeguatamente considerati i maggiori oneri necessari a fronteggiare tutte le nuove vaccinazioni rese obbligatorie ma non vengono in alcun modo considerati né i costi degli ingenti adempimenti previsti a carico del sistema organizzativo regionale né quelli che inevitabilmente deriveranno, in forza dell'estensione dell'obbligo, dall'erogazione degli indennizzi dovuti in seguito a danni derivanti da vaccinazione.

Si realizza pertanto una violazione degli art. 81, comma 3, per difetto di copertura finanziaria dei nuovi e maggiori oneri, che conseguentemente ridonda in violazione, anche diretta ed autonoma, dell'art. 119, commi 1 e 4, Cost.

Quanto sopra premesso, si ritiene di autorizzare il Presidente della Giunta regionale a promuovere ricorso in via principale avanti la Corte costituzionale, a difesa delle prerogative riconosciute dalla Costituzione alla Regione, ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione, con istanza di sospensione ai sensi dell'art. 35 della L. n. 87/53, come sostituito dall'art. 9 della L. n. 131/2003, che tanto consente in presenza di un rischio di pregiudizio grave e irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei cittadini, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 1 bis, 1 ter, 2, 3, 4, 6 ter, nonché di cui agli articoli 3, 3 bis, 4, 5, 5 quater e 7, del decreto legge n. 73 del 2017 così come convertito dalla legge n. 119 del 2017 recante "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 7 giugno 2017, n. 73, recante disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale", pubblicata nella G.U. n. 182 del 5 agosto 2017, e invero dell'intero decreto legge, così come convertito dalla legge n. 119 del 2017, per violazione degli articoli 2, 3, 5, 31, 32, 34, 77 comma 2, 81, comma 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119, commi 1 e 4 della Costituzione.

Il patrocinio della Regione Veneto, ai sensi dell'articolo 4, comma 3 della legge regionale 16 agosto 2001, n. 24, è affidato, anche disgiuntamente tra loro, all'avv. Ezio Zanon, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, all'avv. prof. Luca Antonini del Foro di Milano e all'avv. Luigi Manzi del Foro di Roma, eleggendo il domicilio presso lo Studio legale di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n, 5.

Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale, il seguente provvedimento.

LA GIUNTA REGIONALE

UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura proponente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto:

-   visti gli articoli 33, comma 3, lett. m) e 54 dello Statuto;

-   visto l'art. 2, comma 2, lett. m) l.r. 31.12.2012, n. 54;

-   vista la legge regionale 16 agosto 2001, n. 24;

-   vista la DGR n. 2472 del 23.12.2014;

delibera

1. di autorizzare il Presidente pro tempore della Giunta regionale, per le motivazioni e secondo quanto esposto nelle premesse, a proporre ricorso, con istanza di sospensione ai sensi dell'art. 35 della L. n. 87/53, come sostituito dall'art. 9 della L. n. 131/2003, per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 1 bis, 1 ter, 2, 3, 4, 6 ter, nonché di cui agli articoli 3, 3 bis, 4, 5, 5 quater e 7, del decreto legge n. 73 del 2017 così come convertito dalla legge n. 119 del 2017 recante "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 7 giugno 2017, n. 73, recante disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale", pubblicata nella G.U. n. 182 del 5 agosto 2017, e invero dell'intero decreto legge, essendo tutte le disposizioni correlate mediante un vincolo di necessità, così come convertito dalla legge n. 119 del 2017, per violazione degli articoli 2, 3, 5, 31, 32, 34, 77 comma 2, 81, comma 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119, commi 1 e 4 della Costituzione;
2. di affidare il patrocinio della Regione del Veneto, ai sensi dell'articolo 4, comma 3 della legge regionale 16 agosto 2001, n. 24, anche disgiuntamente tra loro, all'avv. Ezio Zanon, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, all'avv. prof. Luca Antonini del Foro di Milano e all'avv. Luigi Manzi del Foro di Roma, eleggendo il domicilio presso lo Studio legale di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n. 5;
3. di dare atto che le spese di patrocinio previste nel presente provvedimento sono determinabili secondo quanto previsto dall'art. 2230 del codice civile e dall'art. 9 del D.L. 24 gennaio 2012 e saranno impegnate con separato provvedimento dell'Avvocato Coordinatore;
4. di dare atto che la spesa di cui al presente provvedimento non rientra nelle tipologie soggette a limitazioni ai sensi della L.R. 1/2011;
5. di pubblicare la presente deliberazione nel Bollettino ufficiale della Regione.

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