Bur n. 79 del 16 agosto 2016

Materia: Bilancio e contabilità regionale

Deliberazione della Giunta Regionale n. 1186 del 26 luglio 2016

Linee strategiche per indebitamento 2016-18 Regione del Veneto (artt. 4 e 5, L.R. 8/2016). Autorizzazione all'avvio della procedura cd. di "Affidamento" prevista dalla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. e alla richiesta di parere all'Avvocatura Generale dello Stato in merito alla corretta procedura ai sensi dell'art. 17, comma 1, lett. f, D.Lgs. 50/2016.

Il Vicepresidente Gianluca Forcolin riferisce quanto segue.

Una delle principali novità della L.R. 8/2016, è stata quella del ritorno all'indebitamento quale forma di copertura di spese di investimento dopo alcuni esercizi in cui la Regione aveva temporaneamente ridotto o sospeso il ricorso a tale forma di entrata straordinaria.

Questo ritorno al ricorso all'indebitamento coincide con l'entrata a regime di nuove regole contabili, sulla base delle quali occorre far rilevare quelle derivanti dalla L. 243/2012 sul pareggio di bilancio e quelle riconducibili al D.Lgs. 118/2011 in materia di accertamenti delle entrate e di impegni delle spese.

In particolare, per quanto riguarda le prime, si sottolinea come alle Regioni non sia più consentito, diversamente dal precedente regime contabile, cumulare disavanzo a fronte di residui passivi per spese di investimento senza che queste ultime siano state coperte da indebitamento materialmente contratto, fatta salva l'unica ipotesi di cui al recentissimo art. 10, comma 3, D.L. 113/2016, entrato in vigore il 25.06.2016. Al contrario, anche le Regioni, allineandosi in ciò a quanto già precedentemente previsto per gli EELL, potranno impegnare spese di investimento la cui copertura sia stata originariamente prevista mediante ricorso ad indebitamento nel Bilancio Previsionale, solo dopo che quest'ultima forma di entrata sia stata regolarmente accertata in base ai principi del D.Lgs. 118/2011.

Alla luce di quanto sopra, quindi, così come già evidenziato nella precedente DGR n. 18/INF/2016, diventa necessario attivare sin da subito forme di ricorso all'indebitamento, tipicamente nelle fattispecie degli affidamenti e/o delle linee di credito stand-by, che consentano, alla stipula delle medesime, di procedere all'accertamento dell'entrata, creando i presupposti per un ricorso al Fondo Pluriennale Vincolato, da destinarsi alla copertura delle uscite di cassa future, da attivarsi entro il periodo di utilizzo della linea ottenuta.

Nell'ottica suddetta, anche a seguito dell'incontro avvenuto a Venezia con dirigenti BEI l'8.3 u.s., si è preliminarmente provveduto a contattare la Banca Europea per gli Investimenti, anche con un incontro presso la sede di Roma in data 14.04.2016, al fine di verificarne la disponibilità a sostenere i progetti regionali di nuovi investimenti per il 2016.

In tale ultima sede sono stati chiariti alcuni elementi di base che regolano l'azione di finanziamento che la BEI svolge nei confronti delle Amministrazioni pubbliche in base ai quali i finanziamenti BEI:

• possono essere concessi a copertura di sole spese di investimento;
• possono finanziare fino ad un massimo del 50% di ogni investimento;
• possono finanziare solo investimenti che non presentino una realizzazione dell'opera raggiunta, pari o superiore al 50%.

Inoltre è stato rappresentato che possono essere finanziati anche progetti di investimento già avviati in precedenza a valere su mutui autorizzati e non contratti, oggi alla base del disavanzo complessivo regionale purché presentino le medesime caratteristiche di cui ai punti che precedono, come già avvenuto nel 2007.

A fronte delle verifiche svolte con le strutture regionali competenti nelle materie di cui all'"Elenco degli interventi programmati per spese di investimento finanziati con ricorso all'indebitamento" allegato alla L.R. n. 8/2016, sono pervenute dalle stesse le indicazioni di dettaglio per i nuovi investimenti, sottoposte alle valutazioni della BEI.

La BEI, con e-mail del 10.06. 2016, comunicava tuttavia al riguardo che "Purtroppo la realtà emersa non ci permette di operare a causa della limitatezza degli ammontari richiesti e delle attuali soglie di intervento previste dalla Banca".

Visto il contenuto di tale comunicazione, diventa a questo punto indispensabile individuare formule di finanziamento alternative. Con la DGR n. 18/INF/2016, era stato previsto di ricorrere anche al mercato del credito, attivando linee di finanziamento mediante l'esperimento di apposite gare, vigendo ancora all'epoca, il D.Lgs. 163/2006.

Dal 19.04.2016, è entrato in vigore il D.Lgs. 50/2016 il quale ha profondamente innovato in materia di appalti pubblici abrogando in toto il D.Lgs. 163/2006.

Per quanto riguarda i contratti di mutuo, si evidenzia che, l'art. 17, comma 1, D.Lgs. 50/2016, con l'introduzione della seguente lett. f) prevede: "Le disposizioni del presente codice non si applicano agli appalti e alle concessioni di servizi: ... omissis ... lettera f) concernenti i prestiti, a prescindere dal fatto che siano correlati all'emissione, alla vendita, all'acquisto o al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari".

La disposizioneriportata, è contenuta nel Titolo II, D.Lgs. 50/2016, "Contratti esclusi in tutto o in parte dall'ambito di applicazione".

La nuova regolamentazione dei contratti di mutuo, sembrerebbe dunque rientrare pienamente tra i contratti che non necessitano di alcuna gara d'appalto.

L'art. 4 del Titolo II anzidetto prevede tuttavia quanto segue: "L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficacia energetica."

Questo articolo è andato a sostituire l'art. 27, D.Lgs. 163/2006, che dettava i principi relativi ai contratti esclusi, introducendo, da un lato la necessità del rispetto del principio di pubblicità dei contratti esclusi, dall'altro, eliminando la procedura ivi prevista dell'obbligo di invitare previamente almeno cinque potenziali concorrenti se compatibile con l'oggetto del contratto.

A fronte quindi della nuova esclusione generale dall'obbligo della gara d'appalto, introdotta dal legislatore per tutti i contratti "... concernenti i prestiti ..." rimane tuttavia la necessità per le P.A. di garantire il rispetto dei principi, in particolare, di "economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità" senza tuttavia che sia indicata dalla norma la modalità per garantire tutto ciò in modo trasparente, preciso e uniforme su tutto il territorio nazionale.

Alla luce della discrezionalità in tal modo lasciata alle P.A. di agire in occasione della necessità di stipulare un contratto di mutuo non avendo rinvenuto alcuna interpretazione dottrinale sul punto, né alcuna giurisprudenza utile, data la recentissima entrata in vigore delle norme citate, si ritiene opportuno investire della corretta interpretazione della norma direttamente l'Avvocatura Generale dello Stato, richiedendo un parere, che, ai sensi dell'art. 13, R.D. 1611/1933 e del DPR 616/1977, possa chiarire in modo uniforme su tutto il territorio nazionale la procedura più idonea che le pubbliche amministrazioni devono seguire in occasione di nuovo contratto di mutuo per rispettare i principi di "economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità".

Allo scopo si allega, quale parte integrante del presente provvedimento (Allegato A), la richiesta di parere, ai sensi della normativa espressa, che sarà sottoscritta dal Presidente della Regione del Veneto, quale legale rappresentante, ovvero da soggetto dal medesimo delegato, per investire della questione interpretativa l'Avvocatura Generale dello Stato.

In ogni caso parrebbe evidente che, per dare un significato ad una previsione di legge tanto nuova quanto innovativa, non si possa che addivenire all'individuazione di una procedura molto snella per l'esperimento di un confronto effettivo fra le condizioni praticate dagli Istituti Finanziatori, tra i quali si annovera anche la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A.

Dal punto di vista operativo, per poter attivare adeguatamente una procedura con la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. è necessario ottenere preventivamente dalla stessa il cd. "Affidamento". Tale procedura prevede:

• presentazione da parte della Regione di una Domanda di Prestito, contenente la quantificazione del fabbisogno finanziario, l'indicazione degli investimenti da finanziare e le caratteristiche del prestito da richiedere;
• fase istruttoria da parte della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. con acquisizione della documentazione necessaria al fine di verificare la riconducibilità degli investimenti da finanziare all'ambito oggettivo della loro Circolare n. 1284/2015, il processo deliberativo degli investimenti, la sussistenza delle condizioni previste per il ricorso all'indebitamento da parte della Regione della normativa applicabile e la sostenibilità del debito da parte della Regione;
• affidamento ed eventuale successiva stipula di contratto.

Al solo fine di attivare la procedura non onerosa cd. di "Affidamento" prevista dalla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. si individua la modalità di erogazione multipla che, tra le altre ivi previste, risponde meglio alle necessità della Regione e garantisce la possibilità di richiedere, di volta in volta, in base alle stesse, ad ogni erogazione, un regime di interessi a tasso fisso o a tasso variabile da applicare al piano di ammortamento.

Ottenuto l'Affidamento, con valenza peraltro temporanea, da Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. sarà poi possibile procedere al confronto delle offerte degli Istituti Finanziatori con le condizioni fissate settimanalmente dalla stessa CDP a seguito della procedura che verrà indicata dall'Avvocatura Generale dello Stato.

A tal fine, nelle more della verifica definitiva delle condizioni prevista dall'art. 10, comma 3, D.L. 113/2016, si propone di autorizzare la Direzione Finanza e Tributi alla presentazione della Domanda di Prestito a Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., corredata della documentazione all'uopo necessaria secondo le modalità sopra riportate.

Relativamente all'altro importante filone di possibile ricorso all'indebitamento, già rappresentato con riferimento al finanziamento del disavanzo ai sensi dell'art. 4, L.R. 8/2016, gli andamenti delle entrate correnti, sembrano al momento scongiurare la necessità di un ricorso effettivo all'indebitamento entro il corrente esercizio.

Tuttavia, al fine di evitare imprevedibili carenze di cassa, specie a fronte dei possibili picchi di richieste di pagamenti di fine anno, si ritiene prudente contemplare fin d'ora la possibilità di attivare una adeguata linea di credito che possa eventualmente consentire di fronteggiare situazioni del genere.

Poiché in quest'ottica si è già provveduto a verificare la possibilità di intervento della BEI appurando, che anche tale finanziamento è soggetto alle stesse regole previste per il finanziamento di nuovo debito, si è richiesto alle strutture regionali di verificare se, tra gli investimenti già autorizzati dalla Giunta regionale vi fossero ipotesi compatibili con le modalità previste dalla BEI.

Da tale verifica è emerso che i progetti di investimento già impegnati a valere su precedenti mutui non contratti sono, per massima parte, già in avanzata fase di realizzazione, quando non addirittura completamente realizzati. L'elenco dei progetti di investimento, agli atti della Direzione Finanza e Tributi dell'Area Risorse Strumentali, è stato sottoposto ad una prima valutazione informale di fattibilità alla BEI che ha comunicato, per le vie brevi, difficilmente ipotizzabile un loro intervento in questo comparto.

Anche in questo caso, dunque, converrebbe attivare la Domanda di Prestito con la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. che, al contrario della BEI, si è detta disposta ad intervenire a sostegno anche di investimenti già realizzati.

In tal modo si creeranno i presupposti per poter procedere, non appena la Giunta regionale dovesse verificare le condizioni di necessità di reperimento di nuova cassa, con l'avvio in tempi rapidi del confronto formale con il mercato del credito secondo lo stesso schema operativo che verrà delineato per i nuovi investimenti.

Si ritiene fin d'ora ragionevole prevedere per il caso di specie di attivare la procedura non onerosa cd. di "Affidamento" prevista dalla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., fino ad euro 200.000.000,00, individuando anche per questo caso la modalità di erogazione multipla. A tal fine si autorizza la Direzione Finanza e Tributi alla presentazione della Domanda di Prestito a Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., corredata della documentazione all'uopo necessaria.

Nel frattempo continueranno comunque i contatti con BEI per appurare se per singole operatività di rilevante importo, si possa configurare la possibilità di loro interventi.

Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.

LA GIUNTA REGIONALE

UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;

VISTO il R.D. 30.10.1933, n. 1611 "Approvazione del T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato";

VISTO il DPR 24.07.1977, n. 616 "Attuazione della delega di cui all'art. 1, L. 22.07.1975, n. 382";

VISTA la L. 07.08.1990, n. 241 "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi" e s.m.i.;

VISTO il D.Lgs. 23.06. 2011, n. 118 "Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli artt. 1 e 2, L. 05.05.2009, n. 42" e s.m.i.;

VISTA la L. 24.12.2012, n. 243 "Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione";

VISTO il D.Lgs. 18.04.2016, n. 50 "Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture";

VISTO il D.L. 24.06.2016, n. 113 "Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio";

VISTA la Circolare della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. n. 1284 del 03.11.2015;

VISTA la L.R. 29.11.2001, n. 39 "Ordinamento del bilancio e contabilità della Regione" e s.m.i.;

VISTA la L.R. 31.12.2012, n. 54 "Legge regionale per l'ordinamento e le attribuzioni delle strutture della Giunta regionale in attuazione della legge regionale statutaria 17.04.2012, n. 1 "Statuto del Veneto"" e s.m.i.;

VISTA la L.R. 24.02.2016, n. 8 "Bilancio di previsione 2016-2018";

VISTA la DGR n. 18/INF. del 07.04.2016 "Linee strategiche per indebitamento 2016-18 Regione del Veneto e utilizzo opportunità fondi BEI";

delibera

(seguono allegati)

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