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Materia: Caccia e pesca
Deliberazione della Giunta Regionale n. 32 del 18 gennaio 2022
Modifica alla DGR n. 972 del 13/07/2021 "Stagione venatoria 2021/2022. Approvazione calendario venatorio regionale (art. 16 L.R. n. 50/93)".
Il provvedimento modifica il vigente calendario venatorio regionale approvato con DGR n. 972 del 13.07.2021 avuto riguardo al prelievo dell’avifauna acquatica in recepimento al parere ISPRA, per quanto concerne la chiusura della stagione venatoria per l’intera avifauna acquatica e il recepimento attraverso la presa d’atto dell’Ordinanza del TAR Veneto n. 491/2021.
L'Assessore Cristiano Corazzari riferisce quanto segue.
La Giunta regionale, ai sensi dell’art. 16 della Legge regionale 9 dicembre 1993 n. 50 “Norme per la protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio”, sentito l’Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica – INFS (organo tecnico-scientifico di ricerca e consultazione per lo Stato, le Regioni e le Province, oggi Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale - ISPRA), ha approvato il calendario venatorio per la stagione 2021-2022 con DGR n. 972 del 13.07.2021.
Nel medesimo provvedimento, la scelta gestionale dell’Amministrazione di autorizzate il prelievo delle specie acquatiche sino al 31 gennaio 2022 era motivata da argomentazioni tecniche di seguito riportate.
L’ISPRA non fornisce alcuna indicazione delle specie non cacciabili che inizierebbero la migrazione prenuziale in gennaio e sarebbero quindi oggetto di disturbo causato dalla caccia nel periodo 20-31 gennaio. Mancano riferimenti al territorio della regione Veneto e l’affermazione risulta piuttosto generica e priva di riscontri sperimentali che dimostrino un effetto negativo dell’attività venatoria che dovrebbe riguardare una singola decade del mese di gennaio. Al contrario, i dati sperimentali raccolti ed elaborati in Veneto dall’Associazione Faunisti Veneti e dall’Associazione Culturale Sagittaria dimostrano un generale aumento della comunità di uccelli acquatici cacciabili e protetti censiti in gennaio in regione nell’arco di 29 anni. Ciò a dimostrazione del fatto che la gestione faunistico-venatoria in Veneto permette a più di 700.000 soggetti di varie specie di uccelli acquatici di trascorrere l’inverno in Veneto nel corso di un arco temporale superiore ai 20 anni, periodo in cui la caccia all’avifauna acquatica è sempre stata chiusa il 31 gennaio. Qualora fosse vera l’argomentazione dell’ISPRA si sarebbe dovuto assistere a una diminuzione delle presenze nel corso degli anni poiché è noto che un eventuale disturbo genera l’abbandono di determinate aree anche nel corso degli anni successivi e ciò non è avvenuto.
A ciò si aggiunge che, i dati più recenti dei censimenti invernali degli uccelli acquatici in Italia dimostrano un aumento delle presenze per la maggior parte delle specie cacciabili e protette che svernano in Italia, tra cui anche molte specie a priorità di conservazione. Il germano reale, l’alzavola, il fischione, il codone, il mestolone, il moriglione, la moretta, la gallinella d’acqua sono tutti in aumento dal 2009 al 2018 e così molte specie protette, tra cui il fistione turco, il piovanello pancianera, il marangone minore, la pivieressa, l’avocetta, l’oca selvatica, l’oca lombardella, solo per citarne alcuni che hanno importanti presenze in Veneto, grazie in particolare agli habitat umidi naturali mantenuti dal mondo venatorio (Zenatello et al., 2021, Basso, 2020, Associazione Naturalistica Sagittaria, 2020).
Inoltre, si rappresenta che la chiusura della caccia per le specie di uccelli acquatici è stata uniformata al 31 gennaio, non è quindi previsto alcuno scaglionamento delle chiusure in funzione delle diverse specie di questo gruppo. Si evidenzia inoltre che su 15 specie legate agli ambienti d’acqua cacciabili in Veneto, ben 11 cominciano la migrazione prenuziale dopo la fine del mese di gennaio (fischione, alzavola, mestolone, marzaiola, beccaccino, frullino, gallinella d’acqua, porciglione, moriglione, pavoncella, moretta), mentre solo 3 (codone, canapiglia, folaga) iniziano la migrazione nella terza decade di gennaio. Per questo motivo, la caccia estesa sino al 31 gennaio per le 11 specie sopra elencate non ricade all’interno del periodo di migrazione prenuziale, mentre per codone, canapiglia e folaga viene utilizzata la decade di sovrapposizione prevista dalla guida interpretativa e definita dallo stesso ISPRA come facoltà delle Regioni. Unica eccezione è rappresentata dal germano reale, per cui la guida interpretativa prevede esplicitamente di uniformare la chiusura di questa specie a quella delle altre anatre, viste le caratteristiche biologiche e demografiche della specie in Europa.
Con Ordinanza n. 491/2021sul ricorso numero di registro generale 875 del 2021 il TAR Veneto ha disposto la sospensione, in via cautelare, del calendario venatorio regionale, nella parte in cui consentiva la caccia alle specie di anatidi, limicoli e rallidi, fino al 31 gennaio 2022, fissando, nel contempo, la data dell’udienza di merito al primo dicembre 2021.
Nella citata Ordinanza il TAR ha giudicato “non congruenti” le motivazioni che la Regione del Veneto aveva utilizzato per discostarsi dal parere rilasciato dall’Istituto nazionale di riferimento, il quale indicava come data di chiusura per l’intera avifauna acquatica al 20 gennaio, sulla base di indicazioni prudenziali riguardanti soprattutto il disturbo all’avifauna e l’inizio della migrazione pre-nuziale.
A tutt’oggi non essendo ancora stata pubblicata la sentenza sul ricorso in questione, l’Amministrazione regionale non dispone delle valutazioni di merito del giudice amministrativo.
Preso atto di quanto sopra esposto, in aggiunta alle argomentazioni tecniche già contenute nel calendario venatorio regionale approvato con DGR. n. 972 del 13.7.2021 e sopra richiamate, si ritiene opportune aggiungere le seguenti ulteriori considerazioni.
L’articolo 18 della Legge n. 157/1992 dell’11 febbraio 1992 “Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio” e successive modifiche, stabilisce:
I predetti periodi di caccia, anche dopo l’espresso recepimento della direttiva 2009/147/CE, per effetto delle modifiche introdotte all’art. 18 della L. 157/1992 dall’art. 42 della legge n. 96/2010, non sono stati modificati dal legislatore statale in quanto evidentemente ritenuti conformi alle previsioni della stessa direttiva 2009/147/CE.
La Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, resa esecutiva in Italia con Legge n. 503/1981, e la Direttiva, pur discostandosi dal parere ISPRA, così come in precedenza la Direttiva 79/409/CEE, non indicano date precise in merito all’inizio ed alla fine della stagione di caccia ma, lasciando agli Stati membri dell’Unione la definizione dei calendari venatori, si limitano a stabilire che gli uccelli selvatici non possano essere cacciati durante la stagione riproduttiva e di dipendenza dei giovani dai genitori e, limitatamente agli uccelli migratori, durante il ritorno ai luoghi di nidificazione (migrazione prenuziale).
Il calendario venatorio è, ai sensi dell’art. 18, comma 4 della legge 157/1992 e successive modifiche, competenza delle Regioni che lo emanano nel rispetto dei periodi di caccia di cui sopra.
L’ISPRA nel documento “Guida per la stesura dei calendari venatori ai sensi della legge 157/1992, così come modificata dalla legge comunitaria 2009, art. 42”, trasmesso alle Regioni con propria nota prot. n. 25495/ T-A11 del 28 luglio 2010, chiarisce che, a prescindere dall’inizio dei movimenti di risalita verso i luoghi di nidificazione, “… la caccia agli uccelli migratori dovrebbe terminare alla metà della stagione invernale”, esiste evidentemente un certo margine di discrezionalità nel definire una data corrispondente alla metà dell’inverno, ma la scelta della parte finale del mese di gennaio appare ancora oggi un compromesso accettabile e questo limite è stato suggerito dall’Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (oggi ISPRA) al legislatore nazionale in occasione della stesura della legge n. 157/92.
In riferimento al ruolo dell’ISPRA, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 332 del 2006, ha ritenuto non obbligatorio e non vincolante il parere dell’ISPRA ove la regolamentazione dell’attività regionale si mantenga nei termini di tutela fissati dalla legge quadro nazionale.
L’Istituto Superiore di Protezione Ambientale (ISPRA ex INFS) esprime tre diverse tipologie di pareri: obbligatorio e non vincolante quello ex art. 18, comma 2 Legge n. 157/92 con riferimento alla preapertura dell’attività venatoria; meramente interlocutorio, non obbligatorio e non vincolante quello di cui all’art. 18, comma 1, L. 157/92; obbligatorio e vincolante quello di cui all’art. 18, comma 2, penultimo periodo della L. 157/92 come introdotto dall’art. 42, comma 2 della L. 96/2010 (Legge Comunitaria 2009) relativo alla posticipazione non oltre la prima decade di febbraio dell’attività venatoria.
Il documento “Key concepts of article 7(4) of Directive 79/409/EEC on period of reproduction and prenuptial migration of huntable bird species in the EU” elaborato dal Comitato scientifico ORNIS, documento ufficialmente adottato dalla Commissione europea nel 2001 e rivisitato nel 2009, stabilisce, specie per specie e paese per paese, le date (decadi) di inizio e durata della riproduzione e di inizio della migrazione prenuziale e afferma, tra l’altro, che “in generale, l’inizio della migrazione di ritorno può solo essere stimata per confronto di dati provenienti da molte regioni dell’Unione Europea, importanti sono : l’analisi delle ricatture e la considerazione delle date di arrivo nelle zone di riproduzione. Il metodo di analisi e le informazioni che definiscono i tempi di migrazione prepuziale è basato sulle statistiche relative alle popolazioni e non ai singoli uccelli”; considerato che dubbi sussistono sul grado di precisione di tali dati, poiché le analisi delle sovrapposizioni sono effettuate a livello nazionale e nei singoli Stati membri la circostanza che le varie regioni siano poste su latitudini differenti, con correlate difformità climatiche, determina normalmente sostanziali oscillazioni temporali nell’inizio della migrazione prenuziale, circostanza questa che rende ammissibile un certo grado di flessibilità nella fissazione dei periodi di caccia.
La Guida Interpretativa della Direttiva 2009/147/CE, al paragrafo 2.7.10, poiché esiste la circostanza che varie Regioni di un singolo Stato membro siano poste su latitudini differenti e abbiano quindi correlate difformità climatiche in grado di determinare oscillazioni temporali nell’inizio della migrazione prenuziale, consente alle Regioni degli stati membri di discostarsi, nella fissazione delle stagioni di caccia, dai “Key concepts (KC)” nazionali, utilizzando dati scientificamente validi riferiti alla realtà regionale.
La “Guida alla disciplina della caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici - Direttiva Uccelli selvatici” è un documento di carattere generale e di indirizzo prodotto dalla Commissione Europea, ultima stesura febbraio 2008, quale riferimento tecnico per la corretta applicazione della direttiva per quanto attiene l’attività venatoria, con particolare riferimento ai paragrafi 2.4.25, 2.7.2 e 2.7.10.
Da un confronto fra la Guida ISPRA ai calendari venatori con i documenti europei KC e Guida Interpretativa della Direttiva 147/2009/CE emerge che l’ISPRA propone una restrizione all’attività venatoria di 20 giorni per la gran parte dell’avifauna migratoria (anatidi, turdidi, scolopacidi, rallidi, caradridi) rispetto ai periodi oggi vigenti nella legge nazionale 157/92.
In Veneto, così come quasi in gran parte dell’Italia, la quasi totalità delle zone umide regionali di maggior interesse per lo svernamento ed il transito di specie di avifauna acquatica, sia cacciabili che protette, insiste all’interno di aree interdette all’attività venatoria. Questa circostanza rende fortemente ridotto il “disturbo” arrecato nelle aree residue dalla stessa attività venatoria alle specie tipiche di detti “ambienti”.
Il rischio di confusione nell’identificazione delle specie cacciabili, sollevato dall’ISPRA nella nota sopracitata del 29 luglio 2012, è analizzato nella Guida Interpretativa della direttiva 147/2009/CE ai paragrafi 2.6.10 e 2.6.13 e in tali punti non è mai proposto il divieto di caccia alle specie simili.
In base ai paragrafi 2.7.2 e 2.7.9 della Guida interpretativa alla direttiva 2009/147/CE, la sovrapposizione di una decade tra il periodo della caccia e il periodo della migrazione prenuziale è considerata una sovrapposizione “teorica” o “potenziale” (in quanto è possibile che durante questo periodo non vi sia effettivamente alcuna sovrapposizione) e quindi tale da ammettere l’attività venatoria, mentre la sovrapposizione per periodi superiori ad una decade farebbe cessare l’incertezza e quindi si tratterebbe di una sovrapposizione “reale”.
L’ISPRA, con propria nota di riscontro prot. n. 29844T-A 11 del 13 settembre 2010, avente ad oggetto “Interpretazione del documento - Guida per la stesura dei calendari venatori ai sensi della legge n. 157/92, così come modificata dalla legge comunitaria 2009, art. 42 - ”, ha comunicato che rientra nelle facoltà delle Regioni l’eventuale utilizzo della sovrapposizione di una decade nella definizione delle date di apertura e chiusura della caccia rispetto a quanto stabilito dal documento “Key Concepts of article 7(4) of Directive 79/409/EEC on Period of Reproduction and prenuptial Migration of huntable bird Species in the EU”, considerato anche che questa possibilità è prevista dalla “Guida alla disciplina della caccia nell’ambito della direttiva 2009/147/CE sulla conservazione degli uccelli selvatici”.
Il documento Ornis “Key Concepts” (KC) e la Guida Interpretativa della direttiva 2009/147/CE sono i riferimenti tecnici per la corretta applicazione della direttiva negli Stati Membri pur non rientrando nell’ordinamento giuridico nazionale e comunitario.
Le indicazioni dell’ISPRA sullo stato di conservazione delle specie di uccelli migratori (categorie SPEC), contenute nella Guida ai Calendari venatori, sono direttamente le conclusioni solo dell’ente BirdLife International e non rappresentano la posizione ufficiale della Commissione Ambiente UE che, infatti, analizza tutti i dati scientifici disponibili prima di definire lo stato di conservazione delle diverse specie e sottoporle successivamente ai Piani di Gestione Internazionali. La situazione demografica delle diverse specie di uccelli migratori va quindi stabilita sulla base di tutte le fonti di letteratura internazionale, nazionale e regionale più aggiornate e non solo sui dati di BirdLife International.
Di notevole rilevanza giuridica è la Sentenza 24 febbraio 2011 N. 02443/2011 REG.PROV.COLL. N. 08208/2010 REG.RIC. della Sezione Prima del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio avente ad oggetto “Adozione del Calendario Venatorio Regionale e Regolamento per la stagione venatoria 2010-2011 nel Lazio” e di ogni atto presupposto e/o connesso che dispone tra l’altro: “Che, come già specificato dalla Sezione nella propria Ordinanza dell’11.11.2010, l’art.7, comma.1 della legge n.157 del 1992 qualifica l’ISPRA come “organo scientifico e tecnico di ricerca e consulenza per lo Stato, le Regioni e le Province”, la cui funzione istituzionale non può, pertanto, essere quella di sostituirsi alle Amministrazioni nel compimento delle proprie scelte in materia di caccia, ma quello di supportarla sotto il profilo squisitamente tecnico. Sotto tale profilo va, incidentalmente, rilevato come l’Istituto abbia carattere nazionale, cosicché può verificarsi la necessità di valutare le specifiche realtà regionali. Ne deriva che, applicando i principi generali in materia di rapporto tra provvedimento finale ed attività consultiva a carattere di obbligatorietà e non di vincolatività (carattere, quest’ultimo da riconoscersi ai pareri ISPRA nel solo caso sopra ricordato), il parere reso da tale Organo sul Calendario venatorio può essere disatteso dall’Amministrazione regionale, la quale ha, però, l’onere di farsi carico delle osservazioni procedimentali e di merito e, pertanto, di esprimere le valutazioni, che l’hanno portata a disattendere il parere”.
In conformità si sono espressi anche altri Tribunali Amministrativi Regionali (Tar Toscana 523/2013; Tar Basilicata 352/2012; Tar Lazio 04908/2010; Tar Lombardia 1827/2009; Tar Sicilia 1633/2009; Tar Marche 1778/2007; Tar Liguria n. 974/2015).
In siffatta prospettiva si è espresso, ulteriormente, il TAR Lazio con sentenza n. 01845/2014 REG. PROV.COLL. – N.08268/2013 REG.RIC., con la quale ha ribadito il ruolo dell’ISPRA statuendo che “la funzione istituzionale non può, pertanto, essere quella di sostituirsi alle Amministrazioni nel compimento delle proprie scelte in materia di caccia, ma è quello di supportarla sotto il profilo squisitamente tecnico” ed ha specificato che “il parere reso da tale organo sul calendario venatorio può essere disatteso dalla Regione, la quale ha soltanto l’onere di farsi carico delle osservazioni procedimentali e di merito e, pertanto, di esprimere le valutazioni che l’hanno condotta a non osservarlo”.
Con nota prot. n. 0008600 del 17/04/2012 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, avente ad oggetto: “Stesura dei calendari venatori per la stagione 2012/2013” l’Ispra nella propria guida ha ribadito che: ...”tale documento non ha una valenza normativa, costituendo semplicemente uno strumento con il quale si è inteso, da parte della Commissione Europea, fornire maggiori chiarimenti in ordine alle disposizioni della direttiva relativa alla caccia nel rispetto dei principi di conservazione posti dalla stessa.”.
Inoltre, la Regione, sulla scorta di ulteriori congrue motivazioni tecnico-scientifiche che tengano conto delle specificità ambientali che ne caratterizzano il territorio, può disporre, con il calendario venatorio, periodi di caccia che si discostino anche da quelli suggeriti dall’ISPRA, comunque rispettosi del periodo massimo previsto per la stagione venatoria, dell’arco temporale massimo contemplato per le singole specie di fauna selvatica cacciabili e degli altri principi stabiliti dalla legge 157/1992 e, quindi, come tali conformi alla Direttiva 2009/147/CE.
Per quanto concerne quanto sostenuto da ISPRA nel suo parere a pag. 6 secondo cui: “La chiusura della stagione venatoria per l’intera avifauna acquatica (Germano reale, Folaga, Gallinella d’acqua, Alzavola, Mestolone, Canapiglia, Porciglione, Fischione, Codone, Marzaiola, Frullino e Beccaccino) dovrebbe avvenire al 20 di gennaio 2022 non solo per le specie per le quali la migrazione pre-nuziale inizia alla III^ decade di gennaio ma per tutta la comunità ornitica delle zone umide. Ciò al fine di evitare rischi di confusione e/o perturbazione per altre specie, anche non oggetto di attività venatoria come indicato nella “Guida alla disciplina della caccia nell’ambito della Direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici” (Par. 2.6)…” si evidenzia che, da un’analisi limitata alle specie non oggetto di prelievo venatorio attraverso il sito euro Bird Portal (consigliato dalla Commissione Europea per la valutazione de Key concepts) dimostra che per le specie acquatiche monitorate (Oca lombardella, Oca selvatica, Volpoca, Fistione turco, Chiurlo maggiore, Pittima reale, Pettegola, Pantana, Piovanello pancianera, Piro-piro culbianco, Piro-piro boschereccio), la migrazione prenuziale non inizia prima del mese di febbraio, sia in Italia sia in Veneto.
Da ciò consegue che l’azione di disturbo della caccia nel periodo che va dal 20 gennaio al 31 gennaio 2022, non può avvenire nemmeno su specie non oggetto di prelievo venatorio in quanto nessuna di queste specie inizia tale spostamento prima della fine di gennaio.
In una valutazione complessiva quindi la data della chiusura della caccia al 31 gennaio, così come originariamente disposto dal calendario venatorio regionale di cui alla DGR n. 972 del 13.7.2021, è compatibile sia con l’inizio della migrazione prenuziale sia per le specie oggetto di caccia, sia per le specie non cacciabili la cui migrazione pre-nuziale avviene ad inizio febbraio.
Tutto ciò premesso, l’applicazione in Veneto delle indicazioni di cui al parere ISPRA, per quanto concerne la chiusura della stagione venatoria per l’intera avifauna acquatica, viene recepita attraverso la presa d’atto dell’Ordinanza del TAR Veneto n. 491/2021 e la concessione delle giornate di caccia per le seguenti specie: Germano reale, Folaga, Gallinella d’acqua, Alzavola, Mestolone, Canapiglia, Porciglione, Fischione, Codone, Marzaiola, Frullino e Beccaccino, nelle sole giornate 26, 29 e 31 gennaio 2022 in tutto il territorio regionale.
Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.
LA GIUNTA REGIONALE
UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato, con i visti rilasciati a corredo del presente atto, l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;
Preso atto del parere consultivo reso dall’ISPRA - Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale prot. n. 17614 del 27.04.2020;
RICHIAMATA la “Guida per la stesura dei calendari venatori ai sensi della Legge n. 157/1992, così come modificata dalla legge comunitaria 2009, art. 42”, allegata al richiamato parere ISPRA;
RICHIAMATA la nota del Ministero dell’Ambiente del 9 luglio 2019 prot.n. 0016169;
RICHIAMATA la Legge 11 febbraio 1992, n. 157 “Norme per la protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio”, così come modificata dall’art. 42 della legge comunitaria 2009;
Visto l’articolo 16 della L.R. n. 50/1993;
VISTO l’art. 2, comma 2 della Legge regionale 31 dicembre 2012, n. 54 “Legge regionale per l’ordinamento e le attribuzioni delle strutture della Giunta regionale in attuazione della legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 Statuto del Veneto”;
VISTA la DGR n. 972 del 17.07.2021 che ha approvato il calendario venatorio per la stagione 2021-2022;
VISTA la DGR n. 1079 del 30.07.2019;
VISTA la legge 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni.”, fatto particolare riferimento alle norme di cui ai commi 85 e 89 dell’articolo 1;
VISTA la legge regionale 29 ottobre 2015, n. 19 “Disposizioni per il riordino delle funzioni provinciali.”;
VISTA la legge regionale 30 dicembre 2016, n. 30 “Collegato alla legge di stabilità regionale 2017.”;
VISTA la legge regionale 31 dicembre 2012, n. 54 “Legge regionale per l’ordinamento e le attribuzioni delle strutture della Giunta regionale in attuazione della legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 “Statuto del Veneto”
VISTA l’ordinanza del TAR Veneto n. 491/2021 su ricorso n. di registro generale n. 857 del 2021;
delibera
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