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Materia: Demanio e patrimonio
Deliberazione della Giunta Regionale n. 714 del 27 maggio 2016
Contratto per l'affidamento del servizio di gestione, manutenzione, supporto dell'infrastruttura tecnologica, del sistema di networking nonché di gestione, manutenzione, supporto e sviluppo delle applicazioni costituenti il Sistema Informativo della Regione - n. d'ordine: DIR 1/2008. Modifica del contratto per servizi supplementari ex art. 72, comma 1 lett. b) della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014.
La necessità di adeguarsi alla sequenza di numerose normative sopravvenute ha determinato un incremento della domanda di informatizzazione proveniente dalle strutture regionali che comporta la necessità di modificare il contratto DIR 1/2008 mediante servizi supplementari ai sensi dell’art. 72, comma 1 lett. b) della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014.
Il relatore riferisce quanto segue.
La Direzione Sistema Informatico, ora Sezione Sistemi Informativi, in attuazione della D.G.R. n. 1037 del 6 maggio 2008 e della D.G.R. n. 1445 del 6 giugno 2008 ed in esecuzione del D.D.R. n. 98 del 27 agosto 2009 sottoscriveva, in data 30 settembre 2009, con il raggruppamento temporaneo tra le imprese Engineering Ingegneria Informatica S.p.a. (mandataria), IBM Italia S.p.a. (mandante) ed Elsag Datamat S.p.a, ora Selex ES S.p.a. (mandante), il contratto per il “Servizio di gestione, manutenzione, supporto dell'infrastruttura tecnologica, del sistema di networking nonché di gestione, manutenzione, supporto e sviluppo delle applicazioni costituenti il Sistema Informativo della Regione Veneto” (contratto DIR 1/2008).
Tale contratto, che ha un importo complessivo di € 67.502.100,00= Iva esclusa, copre il periodo dal 01/10/2009 al 31/12/2016 e individua le attività ed i livelli di servizio richiesti al fornitore per la gestione del sistema informativo regionale.
In particolare il contratto include i seguenti ambiti di intervento: 1) servizi sistemistici ed informatici integrati a supporto dell'operatività e dell'evoluzione del SIRV/CSST (assistenza all'utenza, sicurezza, gestione e manutenzione delle PdL, manutenzione correttiva e conservativa; attività integrate per l'erogazione del servizio di Posta elettronica all'utenza del SIRV; attività integrate relative all’erogazione di servizi informativi ed applicativi SIRV/CSST etc); 2) servizio di sviluppo software e manutenzione per l'evoluzione dei servizi informativi/applicativi SIRV/CSST; 3) servizio di formazione, a supporto delle attività di istruzione dell’utenza all’utilizzo e fruizione dei servizi informativi/applicativi prodotti; 4) servizio di Housing dei server di terze parti, “ospitati” all’interno del Data Center regionale e di quelli DSI di laboratorio e sviluppo; 5) Manutenzione apparati server messi a disposizioni di altre Direzione Regionali (MANSER); 6) servizi professionali per il territorio regionale (installazioni/configurazioni di hardware, porting di data base, formazione e coaching, assistenza all'utenza etc); 7) realizzazione di un progetto di convergenza per definire architetture e configurazioni - tecnologiche, organizzative ed operative, per erogare i servizi informativi/applicativi con una logica di ciclo di vita del servizio e di "performance e pricing end-user".
La documentazione di gara prevedeva che il servizio avrebbe potuto subire, nell'ambito del periodo di validità del contratto, variazioni nella quantità e qualità ai sensi e nei limiti della normativa vigente. In tal caso l’operatore economico aggiudicatario avrebbe dovuto corrispondentemente adeguare il servizio alle esigenze dell'Amministrazione regionale e non avrebbe potuto chiedere prezzi diversi da quelli indicati in offerta per ogni singola prestazione.
Con D.G.R. n. 1651 del 7 agosto 2012 la Giunta regionale, nel prendere atto dell’andamento delle domande di informatizzazione provenienti dalle strutture regionali, autorizzava la variazione in aumento del sopra citato contratto, integrando le prestazioni dello stesso, con ulteriori servizi informatici contrattuali per far fronte alla relativa domanda proveniente dalle strutture regionali, integrati nel Sistema Informativo regionale, ai sensi dell’art. 11 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e dell’art. 48 della L.R. 4 febbraio 1980, n. 6, con un aumento del corrispettivo per un importo massimo di Euro 13.500.420,00=Iva esclusa, del contratto DIR1/2008.
Con tale provvedimento si incaricava “la competente struttura regionale – ove il raggiungimento del limite dell’importo contrattuale, come incrementato con il presente atto, si prospetti anticipato rispetto alla scadenza del periodo contrattuale - ad istruire con congrua tempistica le procedure per il nuovo affidamento del servizio o di parti di esso”.
Tale raggiungimento anticipato del limite dell’importo contrattuale è risultato ben presto evidente, vista la mole di provvedimenti e norme in materia di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche che l’Amministrazione regionale si è trovata a recepire ed attuare nel proprio interno (si citi a mero titolo di esempio il D.Lgs. 118/2011 che ha comportato una revisione profonda dell’intero sistema di contabilità e impatti sull’intero sistema informativo regionale).
Con D.G.R. n. 31/INF del 12 agosto 2013 la Sezione Sistemi Informativi informava la Giunta regionale sulla necessità di bandire un’apposita e diversa procedura di gara limitatamente alla manutenzione di un sottoinsieme del sistema informativo regionale e segnatamente di quelle applicazioni/servizi che non sono particolarmente coinvolte da progetti evolutivi rilevanti e che possono essere “staccate” dal complesso delle altre applicazioni senza causare alle stesse pregiudizio. È questo il caso delle applicazioni gestionali “verticali” ad uso e consumo di specifiche Strutture regionali senza particolari interazioni con le altre applicazioni, dei sottosistemi dedicati alla business intelligence, dei portali tematici e dei servizi di e-government.
L’indizione di tale procedura è stata, quindi, autorizzata dalla Giunta regionale con D.G.R. n. 2462 del 23 dicembre 2014 ed il relativo bando è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (GU/S) in data 9 giugno 2015. Il tempo intercorso tra la DGR 31/INF e la pubblicazione del bando trova le proprie ragioni:
Tale nuova procedura (Dir 1/2015) non riguarda la manutenzione di tutti gli applicativi regionali. Una parte infatti, in quanto interessata da importanti progetti di trasformazione che richiedono continuità di gestione, sono rimasti in capo al contratto Dir 1/2008. Tra questi si citano a titolo di esempio: il progetto NuSICO (Nuovo Sistema Informativo Contabile) per l’adeguamento del sistema di contabilità regionale ai dettami del D.Lgs. 118/2011(armonizzazione dei sistemi contabili), il progetto per la realizzazione del nuovo sistema di gestione e monitoraggio dei progetti finanziati con fondi strutturali (SIU) ed il parallelo adeguamento alla nuova programmazione comunitaria dei sistemi attuali (SMUPR, GAFSE, A39, PSR,…) nelle more della realizzazione del nuovo sistema, il catasto regionale degli impianti termici (D.P.R. n. 74/2013), il portale istituzionale regionale (profondamente impattato dalle disposizioni in materia di “amministrazione trasparente” - D.Lgs. n. 33/2013).
La procedura in questione (Dir 1/2015) è in fase di aggiudicazione e il relativo contratto sarà presumibilmente firmato entro la fine del mese di maggio.
Quanto agli applicativi rimasti in capo al contratto Dir 1/2008, il fabbisogno in termini di servizi informativi era stato stimato, in occasione della progettazione della gara Dir 1/2015, compatibile con le disponibilità del quadro economico del relativo contratto.
A partire dai primi mesi del 2015, a causa dei tempi necessari all’espletamento della procedura di gara (Dir 1/2015) - sul quale, come sopra precisato, ha inciso sensibilmente il ritardo dell’avvio dell’esercizio contabile 2015 - tale fabbisogno prestazionale ha subito un inaspettato incremento rispetto alle stime di fine 2014.
L’applicazione completa del D.Lgs. 118/2011 sta, infatti, comportando uno sforzo superiore a quanto inizialmente previsto. La Giunta regionale, infatti, con D.G.R. n. 322 del 24 marzo 2016 ha deliberato la realizzazione dell’ulteriore step 1.2. della Macrofase 1 del programma operativo di cui all’allegato A alla D.G.R. n. 650 del 29 aprile 2014, disponendo altresì l’avvio del progetto del bilancio consolidato ex art. 11 bis del D.Lgs 118/2011. Inoltre non erano previste né prevedibili alcune implicazioni che la norma produce su altri settori del sistema informativo, quali ad esempio la gestione delle risorse umane (superamento dell’attuale modalità di pagamento degli stipendi con sospeso di cassa) o per permettere la corretta gestione dei dati del patrimonio, così come richiesto anche dalla Corte dei Conti in sede di parifica 2014.
Anche l’applicazione della normativa sulla trasparenza (D.Lgs. 33/2013) si sta rivelando più complessa e impattante del previsto, con la necessità di intervenire sulle diverse applicazioni del sistema informativo che concorrono a produrre le informazioni da pubblicare sul portale regionale. Parimenti, alcuni progetti avviati negli scorsi anni, come la digitalizzazione delle delibere di Giunta, hanno richiesto e continuano a richiedere ulteriori e maggiori risorse. Nuove normative, inoltre, e nuovi progetti obbligano la Sezione Sistemi Informativi ad intervenire pesantemente sul parco software esistente, tra tali obblighi si citano ad esempio:
Ulteriormente la riforma del codice dell’amministrazione digitale (c.d. CAD 3.0) introdurrà nuovi adempimenti e scadenze in materia di informatizzazione. A mero titolo di esempio, si cita la proposta di modifica dell’articolo 3, con l’introduzione del comma 1-quater che recita quanto segue: “La gestione dei procedimenti amministrativi è attuata […] in modo da consentire, mediante strumenti informatici, la possibilità per il cittadino di verificare anche con mezzi telematici i termini previsti ed effettivi per lo specifico procedimento e il relativo stato di avanzamento, nonché di individuare l'ufficio e il funzionario responsabile del procedimento”. Allo stesso modo, la proposta di modifica dell’articolo 7 introdurrà l’obbligo di erogare tutti i servizi della pubblica amministrazione anche in modalità telematica, con la possibilità per gli utenti di esprimere la soddisfazione rispetto alla qualità del servizio reso e l’obbligo di pubblicare i risultati. È evidente come tali disposizioni impattino sulla gestione di tutti i procedimenti amministrativi e implichino una profonda revisione delle attuali procedure di gestione.
L’incremento di attività, in particolare di “giornate/persona” per lo sviluppo e la manutenzione delle applicazioni software regionali relative al contratto DIR 1/2008 (non rientranti nella DIR 1/2015), necessario per far fronte all’esposta domanda di servizi informatici, è stimato in n. 5.128 giornate, il cui costo unitario, sulla base dell’attuale contratto, è pari ad Euro 460,00 più IVA.
Allo stesso non potrebbe essere fatto fronte mediante una nuova gara, in quanto trattasi di progetti di implementazione di applicativi esistenti, in molti casi strettamente interconnessi, che, pena notevoli ed importanti disguidi che coinvolgerebbero tutti i servizi regionali, non potrebbero che essere condotti dall’attuale manutentore del sistema informativo regionale.
Non procedere ad alcun incremento del fabbisogno informatico e contingentare le ultime risorse disponibili in base al contratto, comporterebbe una compressione delle attività e, quindi, inevitabilmente il mancato o parziale rispetto di alcune importanti disposizioni di Legge, il cui mancato adempimento comporterebbe danni certi all’Amministrazione.
D’altro canto il nuovo contratto DIR 1/2015 - in corso di definizione - rispetto al contratto d’appalto vigente (DIR 1/2008) ha un ambito circoscritto al solo sviluppo software di alcuni servizi informativi/applicativi (come più sopra precisato) ed in particolare riguarda solo alcuni degli ambiti coperti dal contratto Dir 1/2008. Pertanto, al fine di valutare le possibilità giuridiche di ampliare la capacità di tale ultimo contratto, la Sezione Sistemi Informativi con nota in data 17/02/2016 prot. n. 0061308 chiedeva all’Avvocatura Regionale l’emissione di un parere.
La stessa, con nota in data 14/03/2016, prot. n. 99976, ha affermato l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 72 comma 1, lett. b) della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 che prevede la facoltà, senza dover ricorrere ad una nuova procedura di aggiudicazione, di modificare il contratto nel caso in cui si rendano necessari servizi supplementari.
La norma prevede infatti che: “I contratti e gli accordi quadro possono essere modificati senza una nuova procedura d’appalto a norma della presente direttiva nei casi seguenti:……….b) per lavori, servizi o forniture supplementari da parte del contraente originale che si sono resi necessari e non erano inclusi nell’appalto iniziale, ove un cambiamento del contraente: i) risulti impraticabile per motivi economici o tecnici quali il rispetto dei requisiti di intercambiabilità o interoperatività tra apparecchiature, servizi o impianti esistenti forniti nell’ambito dell’appalto iniziale; e ii) comporti per l’amministrazione aggiudicatrice notevoli disguidi o una consistente duplicazione dei costi. Tuttavia, l’eventuale aumento di prezzo non deve eccedere il 50 % del valore del contratto iniziale. In caso di più modifiche successive, tale limitazione si applica al valore di ciascuna modifica. Tali modifiche successive non sono intese ad aggirare la presente direttiva.”
La norma in questione – come afferma l’Avvocatura regionale - soccorre nel caso in esame poiché i servizi supplementari risultano necessari visti gli obblighi, prevalentemente derivanti da disposizioni legislative nazionali da attuare, che gravano in capo all’Amministrazione e poiché costituiscono servizi di implementazione di applicativi esistenti, in molti casi strettamente interconnessi, che non potrebbero che essere condotti dall’attuale manutentore del sistema informativo regionale.
Quanto all’applicabilità della norma nell’ordinamento nazionale si ricorda che le direttive europee, atti che normalmente acquistano efficacia a seguito dell’adeguamento da parte dell’ordinamento statale, devono trovare applicazione diretta nello stato membro laddove le loro disposizioni siano incondizionate e sufficientemente precise e non vengano recepite entro il termine previsto dalla direttiva medesima (c.d. disposizioni self executing).
Nel caso in esame – continua l’Avvocatura regionale - è indubbio che la norma sia sufficientemente precisa e possa quindi essere recepita direttamente nell’ordinamento italiano senza che siano necessarie norme di dettaglio. Dalla lettera della stessa risulta inoltre sia una disposizione a recepimento obbligatorio e non facoltativo da parte delle nazioni appartenenti all’Unione Europea.
La Direttiva in questione, entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione, avvenuta sulla Gazzetta Ufficiale Europea L 94/65 il 28 marzo 2014, doveva essere necessariamente recepita dagli Stati Membri entro il 18 aprile 2016. Sul fronte nazionale il 19 aprile 2016 è entrato in vigore il Decreto Legislativo di recepimento, D.Lgs 18 aprile 2016, n. 50, che all’art. 106 disciplina le modifiche di contratto durante il periodo di efficacia conformemente all’art. 72 del citata Direttiva.
Tale normativa, non applicabile alla fattispecie in esame posto che il legislatore all’art. 216 stabilisce che la stessa “si applica alle procedure e ai contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente sono stati pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore”, sembrerebbe tuttavia ostare all’applicabilità alla fattispecie in esame anche della disciplina prevista dall’art. 72 della citata Direttiva comunitaria.
Si deve tuttavia ricordare che il principio tempus regit actum riguarda le norme che regolano gli atti che quindi, normalmente, non possono valere che per il futuro. Le disposizioni invece che regolano i rapporti in essere, salvo disposizione contraria, incidono direttamente su tali rapporti. Infatti le disposizioni sopravvenute sono da ritenersi applicabili alla parte di rapporti pregressi limitatamente alla regolazione degli effetti ancora in corso (in tal senso Corte Costituzionale, 8 maggio 2016, Corte Costituzionale, 9 giugno 2015, n. 108; Corte Costituzionale, 27 giugno 1997, n. 204). Tra le norme che regolano i rapporti contrattuali in corso devono comprendersi anche le norme che prevedono la loro modificabilità.
E la Direttiva Comunitaria, applicabile negli Stati membri dal 18 aprile 2016, non fa, ai fini della sua applicabilità, nessuna distinzione tra atti e rapporti in essere. E quindi se la normativa italiana (art. 106 D.Lgs 50/2016) trova applicazione, come previsto dall’art. 216 solo ai contratti “per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente sono stati pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore" la disposizione di cui all’art. 72 della direttiva è da ritenersi di immediata applicazione nel nostro ordinamento a far data dal 18 aprile 2016 per la parte in cui disciplina un rapporto contrattuale che non ha, a tale data, esaurito ancora i suoi effetti.
Escludere l’applicazione dell’art. 72 della Direttiva ai contratti in essere al 18 aprile 2016, rappresenterebbe dunque una disapplicazione del diritto europeo che non può essere disposta neppure dal legislatore in forza del principio di primauté del diritto europeo; determinerebbe altresì un’incertezza normativa in tema di modificabilità dei contratti ante D.Lgs 18 aprile 2016 n. 50 posto che tale ultimo decreto legislativo ha disposto l’abrogazione del D.Lgs 163/2006, di buona parte del D.P.R. 207/2010, in particolare di tutte le disposizioni in materia di servizi e forniture artt. da 271 a 342, dell’art. 11 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 e dell’art. 120 del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, normativa interna che peraltro ammetteva la modificabilità dei contratti.
Ad ulteriore conferma dell’immediata applicazione ai contratti in corso e quindi alla fattispecie in esame dell’art. 72, paragrafo 1, lett. b) a decorrere partire dal 18 aprile 2016 si sottolinea come essa recepisca un preesistente orientamento giurisprudenziale della Corte di Giustizia; ci si riferisce in particolare alla sentenza 19 giugno 2008, n. C-454/06 Pressetext Nachrichtenagentur GmbH contro Republick Osterreich Bund che, pur ribadendo che in base al diritto vigente devono considerarsi vietate le modifiche al contratto d’appalto già concluso, afferma che talune variazioni, soprattutto nei contratti di lunga durata devono considerarsi consentite se non, in particolari casi, inevitabili. Sulla base di tale pronuncia è stato fondato, appunto, l’art. 72, il cui paragrafo 1, lett. b) specifica le condizioni in presenza delle quali è possibile modificare il contratto per lavori, servizi e forniture supplementari ovvero non sostanziali.
A riprova della natura non sostanziale della modifica proposta depongono sia la natura delle prestazioni necessarie (“giornate/persona” per lo sviluppo e la manutenzione delle applicazioni software regionali già previste nel contratto DIR 1/2008) sia il corrispettivo per tali servizi supplementari, pari ad Euro 1.999.920,00, Iva esclusa, equivalente al 2,96% del valore del contratto e quindi ponendosi sotto il previsto limite del 50 % del valore del contratto iniziale. Tale importo, così come risulta dall’offerta presentata dal raggruppamento aggiudicatario della gara in data 6 aprile 2016 - agli atti della Sezione Sistemi Informativi al prot. n. 134303 in pari data - corrisponde ad un valore unitario per giornata di Euro 390,00, migliorativo rispetto a quello contrattualmente a suo tempo previsto.
La Sezione Sistemi Informativi darà poi pubblicità dell’intervenuta modifica del contratto in corso di esecuzione mediante la pubblicazione di un avviso sulla GUCE ai sensi dell’art. 72, comma 1, ultimo periodo, della citata Direttiva 2014/24. Della stessa darà inoltre comunicazione all’ANAC ai sensi dell’art. 106, comma 8, del D.Lgs 50/2016.
L’importo stimato nella modifica contrattuale troverà copertura sul capitolo 7204 “Spese per lo sviluppo del Sistema Informativo Regionale” del Bilancio regionale 2016.
Si precisa che la spesa prevista con il presente atto non rientra nelle tipologie soggette a limitazioni di cui alla L.R. 1/2011 in quanto costituisce corrispettivo per la prestazione di servizi informatici.
Si ricorda infine, come portato all’attenzione della Giunta regionale con D.G.R. n. 22/INF del 5 maggio 2016, che in ragione della prossima scadenza naturale del contratto DIR 1 2008 entro l’anno corrente verrà indetta dalla Sezione Sistemi Informativi la nuova procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione, manutenzione, supporto dell’infrastruttura tecnologica nonché gestione, manutenzione, supporto e sviluppo delle applicazioni costituenti il sistema informativo regionale mediante servizi di call center ed help desk. Tale previsione si ritiene ragionevole tenuto conto della situazione di organico della Struttura, dell’entrata in vigore del nuovo codice appalti (D.Lgs n. 50 del 18 aprile 2016) nonché del processo organizzativo in corso della macchina regionale anche in termini di servizi da erogare al territorio.
Per tutte le ragioni su esposte si propone dunque di autorizzare la modifica del contratto stipulato tra Direzione Sistema Informatico, ora Sezione Sistemi Informativi, e il costituito raggruppamento tra le imprese Engineering Ingegneria Informatica S.p.a. con sede in Roma Via San Martino della Battaglia 56 (mandataria), IBM Italia S.p.a. con sede in Segrate (MI) Circonvallazione Idroscalo (mandante) e Elsag Datamat S.p.a., ora Selex ES S.p.a. con sede legale a Genova, Via Giacomo Puccini, 2 (mandante), di cui alle note prot. n. P/529370/41.04 del 28 settembre 2009, prot. n. P/145500/41.04 del 16 marzo 2010 e prot. n. 307288 del 1° giugno 2010, mediante prestazioni supplementari, n. 5.128 "giornate/persona” per lo sviluppo e la manutenzione delle applicazioni software regionali, già previste nel contratto DIR 1/2008, ai sensi dell’art. 72 comma 1 lett. b) della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, , con un aumento del corrispettivo per un importo massimo di Euro 1.999.920,00, Iva esclusa = (euro unmilionenovecentonovantanovemilanovecentoventi/00).
Si propone altresì di incaricare il Direttore Regionale della Sezione Sistemi Informativi dell’adozione, degli atti necessari all’attuazione della presente delibera, compresa l’assunzione del relativo impegno di spesa secondo la normativa vigente.
Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.
LA GIUNTA REGIONALE
UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura proponente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;
Visto l’art. 72 comma 1 lett. b) della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 ;
Visto il D.Lgs n. 50 del 18 aprile 2016;
Visto l’art. 2 co. 2 lett. g) della legge regionale n. 54 del 31 dicembre 2012;
Visto il contratto DIR 1/2008 sottoscritto dalla Direzione Sistema Informatica, ora Sezione Sistemi Informativi, ed il costituito temporaneo raggruppamento tra le imprese Engineering Ingegneria Informatica S.p.a., IBM Italia S.p.a. ed Elsag Datamat S.p.a., ora Selex ES S.p.a., in data 30 settembre 2009 ed i successivi atti integrativi dello stesso;
Visto il parere dell’Avvocatura di cui alla nota in data 14/03/2016, prot. n. 99976;
Vista la proposta di Engineering Ingegneria Informatica S.p.a. pervenuta con prot. n. 134303 del 06/04/2016, agli atti della Sezione Sistemi Informativi.
delibera
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