Bur n. 36 del 19 aprile 2016

Materia: Edilizia ospedaliera

Deliberazione della Giunta Regionale n. 381 del 07 aprile 2016

Nuovo Polo della salute di Padova. DDGR 1391/14, 1700/14 e 2292/14. Dichiarazione di assenza di pubblico interesse della proposta di finanza di progetto presentata il 30.3.2012. - sentenza TAR Veneto n. 588 del 25 maggio 2015 di accoglimento del ricorso di Finanza e Progetti spa - DGR n. 1012 del 4 agosto 2015 di individuazione degli adempimenti conseguenti ai fini della prosecuzione del procedimento. Determinazioni finali.

Il Vice Presidente, Gianluca Forcolin, riferisce quanto segue.

A) La Regione Veneto con D.G.R. n. 1907/2014 ha ritenuto non conforme al pubblico interesse una proposta presentata da Finanza & Progetti spa per la realizzazione mediante project financing del nuovo ospedale di Padova su di un'area in proprietà privata situata a Padova Ovest indicata come urbanisticamente idonea dallo strumento urbanistico comunale. Con tale atto si è chiuso il procedimento che era stato attivato dal privato sulla base dell'articolo 153, comma 19, d.lgs. n. 163/06

La deliberazione regionale suddetta, unitamente ad altre precedenti della Regione e del Comune di Padova afferenti al medesimo procedimento, è stata poi annullata dal Tar Veneto con la sentenza n. 588/2015, su ricorso di Finanza & Progetti spa, per difetto di istruttoria e conseguente difetto di motivazione.

La Regione Veneto con D.G.R. n. 1012 del 4.8.2015 ha disposto di conformarsi alla decisione giudiziaria e di rinnovare l'istruttoria per provvedere nuovamente sulla domanda.

A tal fine, si è preso atto che secondo il T.a.r. Veneto erano state carenti "le dovute valutazioni di competenza - da svolgersi anche attraverso l'attivazione dei medesimi o altri strumenti concertativi precedentemente posti in essere tra gli enti coinvolti nel descritto iter procedurale - in ordine all'idoneità degli accorgimenti tecnici proposti dalla società ricorrente al fine di proteggere il futuro polo ospedaliero dai rischi idrogeologici insistenti sull'area predetta, nonché in relazione alla rilevata frammentazione e alla conseguenza irrazionalità distributiva delle funzioni assistenziali, di didattica e di ricerca, indotte dalla attuale dislocazione delle strutture sanitarie e all'eventualità di un loro diverso e più confacente utilizzo, scongiurando così il prospettato impoverimento del tessuto urbano locale".

Che, inoltre, le ridette valutazioni "dovrebbero ... beneficiare anche del contributo della società promotrice del progetto originario, affinché questa possa eventualmente proporre soluzioni maggiormente aderenti ai più recenti indirizzi espressi dall'amministrazione comunale, nell'ottica del conseguimento degli stessi o maggiori risparmi di gestione che il Comune di Padova vorrebbe realizzare a mezzo di soluzioni allocative diverse da quelle oggetto dell'accordo di programma stipulato in data 2 luglio 2013".

E' stato pertanto attivato lo strumento concertativo rappresentato dal comitato di coordinamento degli enti interessati alla realizzazione dell'opera, già previsto dall'accordo di concertazione raggiunto il 2 luglio 2013 ex art. 15 l. 241/90.

Il comitato ha tenuto varie sedute, coordinate dallo stesso Presidente della giunta regionale, con la presenza dei rappresentanti di tutti i soggetti istituzionali (Regione, Azienda ospedaliera di Padova, IOV, Comune di Padova, Provincia di Padova, Università degli Studi di Padova, assistiti dai rispettivi tecnici e consulenti. E' stata assicurata la massima trasparenza delle sedute, rendendo pubblico il verbale al termine di ogni riunione.

Nella prima seduta, del 29 ottobre 2015, il comitato dopo ampia discussione ha demandato all'Azienda ospedaliera di Padova il compito di rinnovare l'istruttoria tecnica e di realizzare il contraddittorio con Finanza & Progetti spa nei termini indicati dal T.a.r. Veneto.

L'Azienda ospedaliera di Padova, dapprima con nota del 6.11.2015, ha chiesto e ottenuto da tutti enti sottoscrittori dell'accordo del 2013 la conferma delle valutazioni espresse congiuntamente dai rispettivi tecnici nella relazione del 25.2.2015, formulata all'esito di una serie di incontri e approfondimenti tecnici relativi anche all'analisi delle problematiche idrogeologiche.

Quindi, di seguito, con nota del 24.11.2015 ha invitato Finanza & Progetti spa a fornire un apporto partecipativo nei termini indicati dal T.a.r. Veneto, con particolare riferimento alle criticità idrogeologiche dell'area di Padova ovest, segnalate da una relazione tecnica del competente dirigente regionale del 4.9.2013 e dalla richiamata relazione congiunta del 25.2.2015, osservando che tali criticità, pur non impedendo in via assoluta la realizzazione dell'opera medesima, imponevano l'adozione di misure di carattere tecnico-ingegneristico già prefigurate come necessarie anche nella proposta progettuale presentata dal soggetto privato. Le quali non erano state definite e inserite nel piano economico-finanziario dei costi assunti dal proponente e tali da comportare pesanti oneri finanziari aggiuntivi per l'amministrazione, per un costo stimato in euro 65 mln per interventi funzionali ad assicurare la "compatibilità ed invarianza idraulica" e la "sicurezza attiva" del sito di Padova Ovest; oltre ad ulteriori costi non specificati e stimati per interventi di "sicurezza passiva" del sito, in misura complessivamente superiore ad un incremento di oltre il 10% del costo totale previsto per la realizzazione dell'opera.

L'istruttoria e il contraddittorio si sono estesi a includere anche l'altro profilo critico rilevato dal T.a.r. Veneto, relativo all'impatto del trasferimento dell'ospedale dall'attuale sede in correlazione al rischio di svuotamento urbanistico di quell'area. A tale proposito l'analisi svolta dall'Azienda ha escluso tale rischio mettendo in evidenza che: "L'attuale area di Via Giustiniani, che rimarrà a prevalente uso sanitario, ... non verrà assolutamente abbandonata ma anzi verrà rigenerata dal punto di vista edilizio ed urbanistico, anche con la demolizione di volumi non più necessari e la valorizzazione degli elementi di pregio, sia architettonico che ambientale, presenti nel sito quali, ad esempio, la cinta muraria ed il bastione".

Il contraddittorio tra l'Azienda ospedaliera è proseguito con un ulteriore scambio epistolare (nota di Finanza & Progetti spa del 20.11.2015,e nota dell'Azienda ospedaliera del 27.11.2015, nota di Finanza & Progetti spa dell'1.12.2015, nota dell'Azienda ospedaliera del 27.11.2015)

L'operatore privato dichiarava di ritenere inutile un riscontro di carattere tecnico sulle criticità rilevate nell'area di Padova ovest, limitandosi sostanzialmente a rilevare che sarebbero state superabili, seppure con ingenti costi al momento non inclusi nel piano economico-finanziario, e preannunciava l'intenzione di presentare una proposta di rilocalizzazione del progetto sul diverso sito di Padova Est - San Lazzaro, frattanto indicato come ottimale dal Comune di Padova.

L'Azienda ospedaliera replicava che tale eventuale iniziativa esulava dallo specifico procedimento in corso, finalizzato a dare attuazione alla decisione del T.a.r. Veneto relativamente alla proposta originaria, e che, allo stato, non poteva essere presa in considerazione riguardando una localizzazione del tutto diversa da quella originaria, relativa ad un'area indicata dal Comune di Padova ma non ancora idonea dal punto di vista urbanistico né fatta oggetto di appropriate valutazioni da parte di tutte le amministrazioni pubbliche chiamate alla concertazione.

Ciò nondimeno la parte privata con nota del 14.12.2015 trasmetteva all'Azienda ospedaliera documentazione definita "l'adeguamento della nostra proposta progettuale alla nuova localizzazione nel sito di Padova Est" manifestando l'aspettativa di una valutazione dell'elaborato ai fini dell'assunzione delle decisioni di competenza pubblica in merito alla realizzazione del nuovo Polo della Salute di Padova.

Il Comitato di coordinamento si riuniva nuovamente il 16.12.2015 per valutare e discutere la relazione di aggiornamento sullo stato dell'istruttoria presentata dal Direttore Generale dell'Azienda Ospedaliera.

Si prendeva atto dei maggiori oneri da sostenere per neutralizzare le criticità di carattere idraulico del sito di Padova Ovest dell'esito del contraddittorio intercorso con Finanza & Progetti spa e dell'opportunità di estendere la concertazione in corso fra parti pubbliche all'esame delle localizzazioni alternative emerse dalla fase di concertazione. Dopo ampia discussione il Presidente della Regione, in condivisione con le altre parti pubbliche presenti, chiedeva al l'Azienda Ospedaliera di Padova di estendere l'istruttoria ad un ulteriore approfondimento delle possibili soluzioni alternative, indicate nell'area di Padova Est - San Lazzaro e nell'Area aeroportuale.

Seguiva un ulteriore scambio epistolare tra Finanza & Progetti spa e l'Azienda ospedaliera, riguardante la pretesa del privato (con nota del 22.12.2015) di introdurre un esame immediato della sua proposta di riallocazione del progetto originario sull'area di Padova Est e di partecipare con le parti pubbliche alla fase di concertazione in corso per la valutazioni di soluzioni allocative diverse, e l'opposizione dell'Azienda ospedaliera (con nota del 23.12.2015) per la duplice ragione che il progetto originario ed il relativo procedimento valutativo in corso erano riferiti all'area di Padova ovest, mentre l'allargamento della fase di concertazione pubblica ad altre aree costituiva un'attività a connotazione pubblicistica prodromica a qualsiasi valutazione di proposte private riferite ad altre aree.

Il comitato di coordinamento si riuniva nuovamente il 2.2.2016 e il Commissario dell'Azienda ospedaliera di Padova presentava ed illustrava un'ulteriore relazione nella quale poneva a confronto le varie soluzioni localizzative prese in considerazione, e cioè Padova Ovest, Padova Est e Aeroporto di Padova secondo molteplici parametri di analisi e valutazione, giungendo in sintesi ad evidenziare che allo stato delle informazioni disponibili e delle indagini acquisite il sito più idoneo risulta essere l'area di Padova Est - San Lazzaro. Dagli elementi della relazione emergeva anche che si tratta dell'unico sito utilizzabile immediatamente e senza costi, in quanto messo a disposizione dal Comune di Padova,

Dopo ampia discussione le parti pubbliche, su specifica richiesta del Presidente, manifestavano un consenso unanime a non localizzare il nuovo polo ospedaliero nell'area di Padova ovest e un ulteriore consenso unanime dei votanti, con l'astensione del Presidente della Provincia di Padova, a ritenere preferibile la localizzazione nell'area di Padova Est.

Prima di concludere i lavori, il Presidente chiedeva ai consulenti legali delle parti pubbliche presenti al tavolo di coordinamento di esprimere un parere sulla conformazione dell'attività svolta alla decisione del T.a.r. Veneto n. 588/2015.

Con relazione trasmessa al Presidente con nota dell'Avvocatura regionale del 4 marzo 2016 e agli atti della Regione, i consulenti legali della Regione, Avv. Federico Sutti ed Ezio Zanon, dell'Azienda Ospedaliera di Padova, avv. prof. Bruno Barel, del Comune di Padova, avv. Fulvio Lorigiola e dell'Università di Padova, avv. prof. Chiara Cacciavillani, richiamavano il percorso procedimentale sviluppatosi a seguito della sentenza e sulla base di analitiche considerazioni ampiamente illustrate nella relazione medesima, concludevano come "la rinnovazione del procedimento sia avvenuta nel rispetto della decisione del T.a.r. Veneto".

Va infine preso atto dell'ampissima discrezionalità amministrativa che connota, secondo pacifica giurisprudenza, l'amministrazione destinataria di una proposta nella prima fase del procedimento di finanza di progetto delineato dall'art. 153, d.lgs. 163/06. Discrezionalità amministrativa tanto più forte in quanto si tratta di proposta non sollecitata dall'amministrazione, che non ha inserito l'opera medesima nella programmazione regolata dall'art. 128 d.lgs. 163/06 e, tantomeno, l'ha inserita prevedendone la realizzazione mediante lo strumento della finanza di progetto.

L'ampissima discrezionalità che connota la posizione dell'amministrazione in sede di valutazione della proposta stessa rispetto all'interesse pubblico è sottolineata, tra le altre, dalle pronunce del Consiglio di Stato 31/08/2015, n. 4035, secondo la quale: "Nel procedimento di project financing la fase preliminare di individuazione del promotore ancorché procedimentalizzata, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore". Gli atti di esercizio della discrezionalità amministrativa sono sindacabili "solo quanto alla .. intrinseca irragionevolezza, contraddittorietà e vessatorietà" (Consiglio di Stato, sez. IV, 21/12/2015, n. 5800).

Va pertanto disposta la revoca della deliberazione n. 1131/12, con la quale la Giunta aveva indicato l'area di Padova ovest come area di localizzazione del nuovo ospedale di Padova, e va dichiarata non rispondente all'interesse pubblico la proposta presentata da Finanza & Progetti spa avente ad oggetto un progetto di realizzazione di un nuovo ospedale in regime di project financing su quell'area.

B) L'ampia ed approfondita fase di concertazione svoltasi fra tutte le parti pubbliche interessate richiamata alla precedente lettera A) ha offerto elementi utili, oltre che ai fini dello specifico procedimento in corso e da concludere, anche per dare impulso all'azione amministrativa volta alla realizzazione del nuovo polo ospedaliero di Padova in sintonia e collaborazione fra tutti gli enti competenti.

La Regione Veneto ha già inserito nelle schede di programmazione ospedaliera la previsione della realizzazione di un nuovo polo ospedaliero a Padova, e ha già previsto nel proprio bilancio uno stanziamento di risorse finanziarie. Si tratta di un'opera di palese rilevante interesse regionale, tanto più in considerazione della storica costante e costruttiva collaborazione instauratasi tra l'Azienda sanitaria di Padova e la prestigiosa Scuola di Medicina dell'Università degli Studi di Padova.

Il Comune di Padova, con deliberazione di Giunta Comunale del 27.10.2015, n. 722, ha altresì dato mandato al Sindaco di rappresentare, nel comitato di coordinamento, "la volontà dell'Amministrazione Comunale di veder collocato il Nuovo Polo della Salute nel Quadrante Est del territorio comunale, che, per tutte le considerazioni svolte in premesse, appare più idoneo e funzionale rispetto alla originaria localizzazione ipotizzata"; sulla base, tra l'altro, della considerazione che "il Comune di Padova, volendo concorrere al miglior perseguimento dell'interesse pubblico mediante la corretta localizzazione del Nuovo Polo Sanitario di Padova, eccellenza di livello nazionale e di riconosciuto prestigio internazionale, ha proposto, al fine di superare le criticità rappresentate da Padova Ovest, la rinegoziazione dell'accordo di programma del 22.7.2013, attraverso la localizzazione del Nuovo Polo della Salute del Quadrante Padova Est, ritenendo detta soluzione più rispettosa, sul piano logistico, urbanistico ed infrastrutturale, di quella originariamente considerata, per le seguenti considerazioni già svolte in sede di deliberazione della Giunta Comunale n. 613 del 10 novembre 2014, con cui si è recepito il documento elaborato da una Commissione Tecnica che ha fatto proprie le seguenti considerazioni finali che qui si riassumono quale sintesi efficace dell'interesse pubblico generale attuale alla realizzazione del Nuovo Polo della Salute di Padova Quadrante Est:

• sostenibilità economico finanziaria del consistente investimento, non essendo richiesti gravosi ed imprevedibili oneri espropriativi, né onerose opere di urbanizzazione quantificabili complessivamente in oltre 100 milioni di euro;
• corretta idoneità spaziale sul territorio urbano di Padova, inserendosi in un programma di rigenerazione urbana;
• localizzazione prevalentemente allocata su area di proprietà pubblica (comunale) già urbanizzata, di facile e immediato accesso, ed adeguatamente dimensionata rispetto ai fattori richiesti dal Nuovo Polo Sanitario, nonché ai futuri ampliamenti e al nuovo campus Universitario".

La deliberazione dà inoltre atto che "l'Amministrazione Comunale di Padova, con l'individuazione di detta area di dimensione di circa 430.000 mq., si impegna non solo e non tanto a un'operazione di contenuto urbanistico e patrimoniale per un'opera pubblica assolutamente rilevante ed indifferibile per la collettività, ma assume consapevolmente il Nuovo Polo della Salute di Padova come priorità dirimente per la Città e per il suo sviluppo socio - economico, attesa la rilevanza strategica di quest'opera, intimamente connessa alla identità storica e alla vocazione di eccellenza nella ricerca scientifica della Città, sede dell'Università di Padova".

Il Comune di Padova inoltre ha fatto presente che con deliberazione della Giunta Comunale n. 643 in data 18.11.2014, si è provveduto all'approvazione del Documento Preliminare finalizzato alla localizzazione dell'area per il Nuovo Polo della Salute di Padova, atto propedeutico alla successiva variante del P.A.T. ai sensi dell'art. 14 della L. R. n. 11/2004. Variante in corso di approvazione e nell'ambito del cui procedimento è stata assunta dal Comune la deliberazione di Giunta n. 42 del 29.1.2016 di presa d'atto delle "valutazioni espresse dallo studio per la Valutazione di Assoggettabilità alla V.A.S. e dalla Relazione di Screening per la V.I.N.C.A., riguardanti l'area di Padova Est, come predisposte dalla Società SM.SR. s.r.l. di Padova".

Tali elementi, oltre a suffragare ulteriormente le valutazioni già svolte nel precedente paragrafo A) offrono altresì gli elementi utili per dare avvio ad un procedimento amministrativo per la realizzazione del nuovo polo ospedaliero di Padova.

A tal fine, trattandosi di realizzare un'opera pubblica di rilevante interesse regionale, con carattere strategico anche ai fini dell'articolo 20 d.l. 185/08, appare opportuno ricorrere ad i un accordo di programma ai sensi dell'art. 32 della lr. 35/01, secondo il quale "... ai fini dell'attuazione organica e coordinata di piani e progetti di interesse regionale la Giunta regionale, in deroga alla normativa vigente, esercita le competenze urbanistiche in relazione alle varianti agli strumenti urbanistici e territoriali eventualmente conseguenti all'approvazione di accordi di programma ai sensi dell'articolo 32 della legge regionale 29 novembre 2001, n. 35 ...".

In considerazione delle competenze proprie dell'Azienda Ospedaliera di Padova, in relazione anche alla natura specificità e funzione dell'opera così come della sua futura gestione, si demanda all'Azienda di coordinare il relativo procedimento, che dovrà condurre alla scelta definitiva della localizzazione del nuovo ospedale, tenendo conto dell'indirizzo preferenziale emerso dalla concertazione avvenuta fra tutte le parti coinvolte e di ogni ulteriore elemento di valutazione che dovesse emergere nel corso dell'ulteriore istruttoria da svolgere, nonché all'acquisizione dell'area necessaria e alla definizione delle caratteristiche e delle modalità di realizzazione dell'opera. Per assolvere a tali funzioni e verificare al più presto se sussistano le condizioni per addivenire ad un accordo di programma fra gli Enti pubblici competenti, l'Azienda potrà avvalersi di supporto tecnico amministrativo e legale anche esterno, con copertura dei relativi costi ai sensi del Decreto del Direttore della Sezione regionale Controlli, Governo e Personale SSR n. 239 del 18 dicembre 2014.

Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta Regionale il seguente provvedimento.

LA GIUNTA REGIONALE

UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura proponente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale, e che successivamente alla definizione di detta istruttoria non sono pervenute osservazioni in grado di pregiudicare l'approvazione del presente atto;

-  Vista la Legge n. 241/1990 e ss.mm.ii.;

-  Vista la L.R. 31 dicembre 2012, n. 54;

-  Vista la L.R. 29 novembre 2001, n. 39;

-  Viste le LL.RR. 30 agosto 1993, n. 39, 14 settembre 1994, n. 55 e 56, 7 novembre 2003, n. 27 e 29 giugno 2012, n. 23;

-  Viste le DD.GG.RR. nn. 2369/2009; 1367/2011, 2544/2011, 1131/2012, 2988/2012, 239/2013, 481/2013, 1131/13; 1391/14; 1392/14, 1700/2014; 1907/14; 2292/14; 1012/15;

-  Viste le deliberazioni del Comune di Padova nn. 500/14, 613/14, 643/14, 722/15, 42/2016;

-  Vista la nota del Sindaco del Comune di Padova del 7 ottobre 2014 (protocollo Comune n. 0247452);

-  Vista la sentenza del Tar del Veneto n. 588 del 25 maggio 2015;

delibera

1. di considerare le premesse parte integrante e contestuale del presente provvedimento;

2. di revocare la deliberazione di Giunta regionale n. 1131/12 nella parte in cui approva la localizzazione in un'area sita a Padova Ovest del nuovo polo della salute di Padova;

3. di dichiarare, ai sensi e per gli effetti dell'art. 153, comma 19, d.lgs. 163/06, che non riveste interesse pubblico la proposta di finanza di progetto come presentata il 30.3.2012 da Finanza & Progetti spa;

4. di considerare la realizzazione di un nuovo polo ospedaliero a Padova di rilevante interesse regionale e autorizzare il Presidente a promuovere un accordo di programma ai sensi dell'art. 32 della legge regionale n. 35 del 2001 per la realizzazione dell'opera, rimettendone il coordinamento all'Azienda Ospedaliera di Padova;

5. di dare atto che il presente provvedimento non comporta assunzione di spesa a carico del bilancio regionale;

6. di pubblicare il presente provvedimento nel bollettino ufficiale della Regione.

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