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Materia: Affari legali e contenzioso
Deliberazione della Giunta Regionale n. 2470 del 23 dicembre 2014
Autorizzazione a proporre ricorso per declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 17, 35, 38 e 42 del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 intitolato "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive" come convertito con modificazioni dalla L. 11 novembre 2014, n. 164 (in S.O. n.85, relativo alla G.U. 11/11/2014, n.262).
Si tratta di autorizzare l'impugnazione da parte della Regione del Veneto di norme di legge statale lesive delle prerogative regionali.
Il Vice Presidente On. Marino Zorzato, riferisce quanto segue.
L'art. 17, comma 1, del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, recante "Semplificazioni ed altre misure in materia edilizia", modifica in vario modo il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. In particolare, alla lettera g), modifica l'art. 16 del Testo unico, aggiungendo al comma 4, dopo la lettera d), tra l'altro, la lettera d-ter) che recita "alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso. Tale maggior valore, calcolato dall'amministrazione comunale, e' suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed e' erogato da quest'ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilita', edilizia residenziale sociale od opere pubbliche."
Ossia la norma prevede che l'incidenza degli oneri di urbanizzazione sia calcolata anche in relazione alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso. Tale maggior valore, calcolato dall'amministrazione comunale, viene suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed erogato da quest'ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche.
Al punto 3-bis) della lettera g) del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, si specifica poi, con riferimento a quanto previsto dal secondo periodo della lettera d-ter), che sono fatte salve le diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali. La salvezza di tali disposizioni viene poi ribadita dal numero 4) della lettera g), anche con riferimento all'utilizzo, da parte dei comuni, dei citati criteri nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione.
Tali disposizioni, che hanno la pretesa di configurare in relazione alla determinazione degli oneri urbanistici un anomalo, e contraddittorio in termini, principio fondamentale "cedevole" anche di fronte alle previsioni degli strumenti urbanistici generali comunali, si pongono in contrasto con la competenza concorrente regionale in materia di governo del territorio e urbanistica. Data l'amplissima discrezionalità amministrativa che assegnano alle amministrazioni comunali si pongono altresì in contrasto con il principio di ragionevolezza e con quello della riserva relativa di legge, la cui lesione, data la competenza regionale in materia di governo del territorio e urbanistica, ridonda in una lesione delle suddette competenze regionali. Le suddette norme risultano pertanto in violazione degli art.3, 23, 117, 3 e 4 comma, 118, 119, 120 Cost.
L'Art. 35 del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 13, recante "Misure urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e per conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio. Misure urgenti per la gestione e per la tracciabilita' dei rifiuti nonche' per il recupero dei beni in polietilene", al primo comma statuisce: "Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con proprio decreto, individua a livello nazionale la capacita' complessiva di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di incenerimento in esercizio o autorizzati a livello nazionale, con l'indicazione espressa della capacita' di ciascun impianto, e gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo, determinato con finalita' di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione regionale. Gli impianti cosi' individuati costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica."
Il secondo comma statuisce che: "Ai medesimi fini di cui al comma 1, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, effettua la ricognizione dell'offerta esistente e individua, con proprio decreto, il fabbisogno residuo di impianti di recupero della frazione organica dei rifiuti urbani raccolta in maniera differenziata, articolato per regioni; sino alla definitiva realizzazione degli impianti necessari per l'integrale copertura del fabbisogno residuo così determinato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare, ove tecnicamente possibile, un incremento fino al 10 per cento della capacità degli impianti di trattamento dei rifiuti organici per favorire il recupero di tali rifiuti raccolti nel proprio territorio e la produzione di compost di qualità."
Il comma 3 stabilisce che: "Tutti gli impianti di recupero energetico da rifiuti sia esistenti sia da realizzare sono autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall'articolo 237-sexies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, qualora sia stata valutata positivamente la compatibilita' ambientale dell'impianto in tale assetto operativo, incluso il rispetto delle disposizioni sullo stato della qualita' dell'aria di cui al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le autorita' competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali degli impianti esistenti, qualora la valutazione di impatto ambientale sia stata autorizzata a saturazione del carico termico, tenendo in considerazione lo stato della qualita' dell'aria come previsto dal citato decreto legislativo n. 155 del 2010".
Il comma 4 prevede: "Gli impianti di nuova realizzazione devono essere realizzati conformemente alla classificazione di impianti di recupero energetico di cui alla nota 4 del punto R1 dell'allegato C alla parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni".
Il comma 5 dispone: "Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, per gli impianti esistenti, le autorita' competenti provvedono a verificare la sussistenza dei requisiti per la loro qualifica di impianti di recupero energetico R1 e, quando ne ricorrono le condizioni e nel medesimo termine, adeguano in tal senso le autorizzazioni integrate ambientali".
Il successivo comma 8 prevede la riduzione dei termini per le procedure di espropriazione per pubblica utilità degli impianti di cui al comma 1.
Il comma 9 prevede infine l'applicazione del potere sostitutivo statale in caso di mancato rispetto dei termini fissati dai commi 3, 5 e 8.
Tali disposizioni hanno un significativo impatto sulle competenze pianificatorie di Regioni e Province in materia di rifiuti, sulla gestione del sistema di smaltimento dei rifiuti regionale, nonché sull'impiantistica regionale, intervenendo sugli impianti contemplati dal Piano regionale rifiuti; inoltre risultano lesive delle competenze regionali in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, produzione di energia, di turismo di cui agli artt, 117, commi 3 e 4, 118 Cost.
Il comma 1, inoltre, in quanto prevede che vanga solo sentita la Conferenza Stato Regioni e non vi sia una forma di intesa forte con le Regioni interessate determina una violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.; inoltre detta disposizione non rispetta gli articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione alla Direttiva 2001/42/CE (cd Direttiva Vas), in quanto l'individuazione di un sistema integrato nazionale di gestione dei rifiuti urbani e speciali mediante impianti di recupero energetico, costituisce un vero e proprio atto di pianificazione e come tale, avrebbe dovuto essere assoggettato ad autorizzazione ambientale strategica, e detta violazione ridonda in una lesione delle competenze costituzionalmente garantite alla regioni dagli artt. 117, comma 3 e 118,.
Tali disposizioni dell'art. 35 si pongono in contrasto con gli artt. 3, 11, 117, commi 1, 3 e 4, 118, 119 e 120 Cost.
L'art. 38 del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, rubricato "Misure per la valorizzazione delle risorse energetiche nazionali", nel comma 10, introduce un comma 1 bis nell'articolo 8 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ove si statuisce che: "Al fine di tutelare le risorse nazionali di idrocarburi in mare localizzate nel mare continentale e in ambiti posti in prossimità delle aree di altri Paesi rivieraschi oggetto di attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi, per assicurare il relativo gettito fiscale allo Stato e al fine di valorizzare e provare in campo l'utilizzo delle migliori tecnologie nello svolgimento dell'attività mineraria, il Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentite le Regioni interessate, può autorizzare, previo espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale che dimostri l'assenza di effetti di subsidenza dell'attività sulla costa, sull'equilibrio dell'ecosistema e sugli insediamenti antropici, per un periodo non superiore a cinque anni, progetti sperimentali di coltivazione di giacimenti. I progetti sono corredati sia da un'analisi tecnico-scientifica che dimostri l'assenza di effetti di subsidenza dell'attività sulla costa, sull'equilibrio dell'ecosistema e sugli insediamenti antropici e sia dai relativi progetti e programmi dettagliati di monitoraggio e verifica, da condurre sotto il controllo del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Ove nel corso delle attività di verifica vengano accertati fenomeni di subsidenza sulla costa determinati dall'attività, il programma dei lavori è interrotto e l'autorizzazione alla sperimentazione decade. Qualora al termine del periodo di validità dell'autorizzazione venga accertato che l'attività è stata condotta senza effetti di subsidenza dell'attività sulla costa, nonché sull'equilibrio dell'ecosistema e sugli insediamenti antropici, il periodo di sperimentazione può essere prorogato per ulteriori cinque anni, applicando le medesime procedure di controllo."
Il primo comma dell'articolo 8 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 statuisce invece che: "Il divieto di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi nelle acque del golfo di Venezia, di cui all'articolo 4 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, come modificata dall'articolo 26 della legge 31 luglio 2002, n. 179, si applica fino a quando il Consiglio dei Ministri, d'intesa con la regione Veneto, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, non abbia definitivamente accertato la non sussistenza di rischi apprezzabili di subsidenza sulle coste, sulla base di nuovi e aggiornati studi, che dovranno essere presentati dai titolari di permessi di ricerca e delle concessioni di coltivazione, utilizzando i metodi di valutazione più conservativi e prevedendo l'uso delle migliori tecnologie disponibili per la coltivazione."
Il comma 1 bis introduce una deroga alla statuizione del comma 1 per il suo carattere di specialità, con la conseguenza di esautorare le competenze della Regione del Veneto, in particolare svilendo la partecipazione della stessa che non si vedrebbe più quale interlocutrice dello Stato in termini di intesa, dovendo solo essere sentita. Ciò si pone in contrasto con il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 oltre che con gli artt. 117, commi 3 e 4, e 118 Cost. Peraltro il sistema autorizzatorio predisposto nella disposizione in parola introduce in una materia di particolare rilevanza e delicatezza un sistema autorizzatorio "agevolato" teleologicamente orientato dalla finalità economico-finanziaria di "assicurare il relativo gettito fiscale allo Stato", la quale invece dovrebbe essere recessiva rispetto a beni primari come la tutela dell'ambiente. La norma si pone quindi anche in contrasto con l'articolo 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ove è fissato il principio di precauzione, disatteso nella specie attraverso la legittimazione di attività economica in assenza di una piena certezza scientifica e di prove sufficienti a dimostrare l'inesistenza di un nesso causale tra l'esercizio di talune attività e gli effetti nocivi sull'ambiente e sul territorio. In questi termini la suddetta disposizione risulta violare gli articoli 11 e 117, I comma, Cost, nonché gli articoli artt. 3, 9, 32 e 97 della Costituzione della Repubblica italiana, con una ripercussione sulle competenze regionali previste dai commi 3 e 4 dell'art 117 Cost. in materia di tutela della salute, governo del territorio, protezione civile, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, produzione di energia, turismo.
L'art. 38 del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, rubricato "Misure per la valorizzazione delle risorse energetiche nazionali", nel comma 3 sottrae integralmente alla competenza regionale della VIA i progetti relativi ad attività di coltivazione sulla terraferma degli idrocarburi liquidi e gassosi e nel comma 4 prevede che "Per i procedimenti di valutazione di impatto ambientale in corso presso le regioni alla data di entrata in vigore del presente decreto, relativi alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, la regione presso la quale è stato avviato il procedimento conclude lo stesso entro il 31 marzo 2015. Decorso inutilmente tale termine, la regione trasmette la relativa documentazione al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per i seguiti istruttori di competenza, dandone notizia al Ministero dello sviluppo economico. I conseguenti oneri di spesa istruttori rimangono a carico delle società proponenti e sono versati all'entrata del bilancio dello Stato per essere successivamente riassegnati al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare". Tali disposizioni sottraggano in modo generale e indiscriminato la competenza regionale in materia di VIA, prevedono inoltre un unico termine indipendentemente dalla data di inizio dei vari procedimenti in corso coinvolti, in tal modo introducendo un criterio sostitutivo assolutamente irragionevole: risultano perciò violare degli artt. 3 e 97 della Costituzione, oltre che gli artt. 117, commi 3 e 4, nonché gli artt. 118 e 120 Cost.
L'art. 38 del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 13, recante "Misure per la valorizzazione delle risorse energetiche nazionali" contiene inoltre altre plurime disposizioni che appaiono costituzionalmente illegittime. Il comma primo attribuisce il carattere di interesse strategico e dichiara di pubblica utilità, urgenti e indifferibili le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale. Il comma 1-bis demanda al Ministro dello sviluppo economico la predisposizione di un piano (senza che sia prevista, anche in questo caso, l'autorizzazione ambientale strategica imposta, invece, dalla Direttiva 2001/42/CE con violazione degli art.11 e 117, comma 1, che ridonda sulle competenze regionali) la predisposizione di un piano delle aree in cui sono consentite le attività di cui al comma 1. Il comma 2 stabilisce che qualora le opere di cui al comma 1 comportino variazione degli strumenti urbanistici, il rilascio dell'autorizzazione ha effetto di variante urbanistica. I commi 5 e 6 prevedono che le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi di cui alla legge n. 9 del 1991 sono svolte a seguito del rilascio di un titolo concessorio unico da parte del Ministero dello sviluppo economico e disciplina il procedimento di rilascio del titolo concessorio unico con una retrocessione della posizione delle regioni. Il comma 8 dispone l'applicazione delle nuove norme sul titolo concessorio unico anche ai titoli rilasciati successivamente alla data di entrata in vigore del Codice ambientale e ai procedimenti in corso.
I commi 1, 1 bis, 2, 3, 4, 5, 6, 8 e 10 attraggono interamente nella competenza statale la disciplina dell'attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale, senza tenere in alcun conto che la materia "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" è inserita nell'art. 117 della Costituzione tra le materie concorrenti. Tale completa attrazione nella competenza statale è disposta senza alcuna valutazione di proporzionalità e senza alcuna adeguata forma di concertazione con le Regione interessate (intesa forte), travalicando nello stesso tempo le competenze regionali in materia tutela della salute, governo del territorio, protezione civile, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, produzione di energia, turismo. Da ciò deriva la violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 97, 117, commi,1, 3 e 4, 118, 119, 120 della Costituzione.
L'articolo 42, del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 13, al comma 1, in relazione al contributo alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario già disposto dall'articolo 46, commi 6 e 7, del decreto legge 66/2014, ha anticipato in modo arbitrario e irragionevole, senza peraltro che esistesse alcun reale presupposto di necessità e urgenza, dal 31 ottobre al 31 settembre 2014, il termine originariamente previsto per l'intesa sul riparto dei tagli in Conferenza Stato-Regioni. Tale disposizione si pone pertanto in contrasto con gli articoli 3 e 77 Cost. la cui violazione ridonda sulla sfera costituzionalmente garantita alla Regione dagli artt. 119, 117, III comma, Cost., nonché con il principio di leale collaborazione di cui all'art.120 Cost.
Tale norma ha inserito, inoltre, dopo l'articolo 46, comma 7, dello stesso decreto legge 66/2014, i commi 7-bis, 7-ter e 7-quater prevedendo un obbligo per la Regione di attestare e certificare le spese ivi indicate, disponendo che, qualora queste non siano effettuate, siano versate dalle Regioni al bilancio dello Stato per la quota di spesa non effettuata. Tali disposizioni violano gli articoli 3, 119, 117, commi 3 e 4, Cost. e il principio di leale collaborazione di cui all'art.120 Cost.
Quanto sopra premesso, si ritiene di autorizzare il Presidente della Giunta regionale a promuovere ricorso in via principale avanti la Corte costituzionale, a difesa delle prerogative riconosciute dalla Costituzione alla Regione ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 17, comma 1, lett. g, 35 commi 1, 2, 3, 4, 5, 8 e 9, 38 commi 1, 1 bis, 2, 3, 4, 5,6, 8 e 10 e 42 comma 1 del Decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 intitolato "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive" come convertito con modificazioni dalla L. 11 novembre 2014, n. 164 (in S.O. n.85, relativo alla G.U. 11/11/2014, n.262), per violazione degli art. 3, 9, 11, 23, 32, 77, 117, commi 1, 3 e 4, 118, 119 e 120 della Costituzione della repubblica italiana.
Il patrocinio della Regione Veneto, ai sensi dell'articolo 4, comma 3 della legge regionale 16 agosto 2001, n. 24, è affidato anche disgiuntamente tra loro, all'avv. Ezio Zanon, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, all'avv. prof. Luca Antonini del Foro di Milano e all'avv. Luigi Manzi del foro di Roma, eleggendo il domicilio presso lo Studio legale di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n. 5.
Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale, il seguente provvedimento.
LA GIUNTA REGIONALE
- udito il relatore, il quale dà atto che la Struttura competente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale;
- visto l'art 54 dello Statuto;
- visto l'art. 2, comma 2, lett. m) l.r. 31.12.2012, n. 54;
- vista la legge regionale 16 agosto 2001, n. 24;
delibera
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