Bur n. 84 del 12 novembre 2010

Materia: Sanità e igiene pubblica

Deliberazione della Giunta Regionale n. 2492 del 19 ottobre 2010

D.G.R. n. 4206/2008: ulteriori determinazioni in materia di gare d'appalto per la fornitura di beni e servizi in ambito sanitario.

(La parte di testo racchiusa fra parentesi quadre, che si riporta per completezza di informazione, non compare nel Bur cartaceo, ndr) [

L'Assessore Luca Coletto riferisce quanto segue.

Le crescenti aspettative di salute individuali, il progresso scientifico e tecnologico, l'aumento della popolazione anziana da una parte e la necessità, dall'altra, di contenere e di controllare la spesa sanitaria pubblica, destinata ad incontrovertibile aumento, impongono al sistema socio sanitario regionale, per non incorrere nella necessità di reperire ulteriori risorse con nuove tasse o nuovi ticket o tagli alle prestazioni, di adottare continuamente nuove strategie con l'obiettivo di migliorare l'economicità della gestione organizzativa delle Aziende Sanitarie regionali, che hanno il compito di erogare salute.

In questo contesto, la garanzia della sostenibilità della spesa sanitaria e l'ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse trovano il loro soddisfacimento anche attraverso l'adozione di iniziative e disposizioni volte a razionalizzare la spesa per beni e servizi, sanitari e non sanitari, in linea con quanto disposto dalla Legge 16 novembre 2001, n. 405 - Conversione in legge, con modificazioni del D.L. 347 del 18/09/2001, recante interventi urgenti in materia di spesa sanitaria -, la quale stabilisce che ogni Regione è chiamata a garantire il rispetto del patto di stabilità interno e ad adottare tutte le iniziative e le disposizioni necessarie al fine di ridurre la spesa per beni e servizi.

In attuazione di tale disposizione normativa e in ossequio a quanto previsto dall'art. 1, commi 445 e 446, della Legge 27.12.2006, n. 296, che stabilisce, ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa per l'acquisto di beni e servizi, che le Regioni possano costituire centrali di acquisto, che operano quali centrali di committenza, con D.G.R. 4206/2008 è stato istituito, presso la Segreteria Regionale Sanità e Sociale, il Centro Regionale Acquisti per la Sanità, con la funzione di centrale di committenza ai sensi degli artt. 3, comma 34, e 33 del D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i., sviluppo naturale del Progetto Regionale Acquisti avviato nel 2002 con la DGRV 702/2002.

Con D.G.R. n. 2846/2006, con l'obiettivo di migliorare l'interazione tra Aziende Sanitarie facenti capo ad una stessa "area" e conseguire sinergie ed economie di scala dei servizi tecnico amministrativi, la Giunta Regionale ha dato avvio ad un processo di riorganizzazione dei servizi riconducibili all'area degli approvvigionamenti delle Aziende del Sistema Socio Sanitario Regionale, ricercando nel contempo forme e modalità di maggiore e migliore integrazione con gli acquisti regionali centralizzati. Successivamente, con nota prot. n. 154168/50.00.03 del 16/03/2007 della Segreteria Regionale Sanità e Sociale, in esecuzione della predetta deliberazione, sono state individuate le cinque Aree Vaste e la corrispondente Azienda Capofila.

Il progetto di realizzazione delle Aree Vaste si propone in particolare di creare le condizioni per garantire, attraverso interventi riorganizzativi, un miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'intera "funzione acquisti" delle Aziende Sanitarie in ambito sovra aziendale, funzione che si articola nelle diverse fasi della pianificazione di fabbisogni, acquisti, stoccaggio e logistica distributiva dei beni di consumo.

In questo contesto, alle Aziende Capofila è stato attribuito il compito di garantire il coordinamento dell'intero processo di riorganizzazione all'interno di ciascuna Area Vasta e di pianificarne le attività, anche avvalendosi del supporto dell'Agenzia Regionale Socio Sanitaria, del Centro Regionale Acquisti per la Sanità e della Segreteria Regionale per la Sanità.

Il percorso di realizzazione delle Aree Vaste, avviato con la predetta D.G.R. 2846/2006 ha confermato la validità degli obiettivi strategici proposti, evidenziando in particolare l'interesse del Servizio Sanitario Regionale, per le ricadute positive in termini di efficienza ed efficacia dei processi e di economicità del servizio, alla riorganizzazione della logistica distributiva dei beni, sanitari e non sanitari, secondo un modello organizzativo che vede una gestione centralizzata e integrata dei magazzini, a servizio di più Aziende. La scelta realizzativa del modello dovrà essere effettuata solo dopo una comparazione corretta ed esaustiva dei costi cessanti e sorgenti, con adeguato confronto fra le varie soluzioni percorribili, dando priorità, ove possibile, alle ipotesi che prevedono il riutilizzo delle strutture di magazzino esistenti.

Per quanto riguarda l'ambito degli acquisti, le predette DD.GG.RR. n. 2846/06 e 4206/2008, delineano un sistema che si realizza attraverso i seguenti tre livelli:

• Livello regionale;
• Livello di Area Vasta: per tutti quegli acquisti che interessano il territorio di afferenza della specifica Area Vasta non coperti da gara regionale;
• Livello aziendale: per tutti quegli acquisti residuali non compresi nei livelli di Area Vasta e/o regionali.

Con riferimento all'attività di concentrazione, in ambito di Area Vasta, delle procedure di gara, sono state evidenziate, nel tempo, una serie di criticità, legate in particolare alla sostanziale difficoltà di realizzare, tra le Aziende Sanitarie afferenti a ciascuna Area Vasta, politiche di collaborazione in materia di approvvigionamenti.

Sul versante della domanda, tali difficoltà scaturiscono, in particolare, dalle reali diverse esigenze quali-quantitative del territorio di riferimento, che determinano, tra l'altro, un'incontrollata dilatazione nei tempi di predisposizione dei documenti unitari di gara e nell'espletamento delle relative procedure.

Sul versante dell'offerta, il mercato molto spesso non è stato in grado di fornire una risposta organizzativa e/o tecnologica adeguata alle necessità del nuovo modello di governance: tale circostanza, in molti casi, ha prodotto, in particolare per quanto riguarda la fornitura di servizi, per reazione, un fiorire di contenziosi, che hanno dato vita a ulteriori rilevanti ricadute in termini di rallentamento delle tempistiche di acquisto e di disallineamento contrattuale.

Da questo punto di vista la dimensione "aziendale" degli acquisti risulta essere ancora quella maggiormente rispondente alle esigenze di efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, e che meglio si coniuga con il rispetto dell'autonomia decisionale, di progettazione e di programmazione che compete alle Aziende Sanitarie, e deve essere considerata il livello ordinario di acquisto.

Resta comunque fermo il compito di coordinamento e di programmazione delle attività dell'Area Vasta attribuite alle Aziende Capofila, e il ruolo di interfaccia con gli organi di governo regionali, nonchè la discrezionalità, in capo a ciascuna AULSS, di effettuare, per determinate categorie merceologiche che si prestano ad una politica di acquisto comune, procedure di gara sovra aziendali, in unione di acquisto con altre Aziende Sanitarie, sempre nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità.

L'esperienza regionale di acquisti centralizzati fin qui condotta ha dimostrato che, per determinate categorie di acquisti, caratterizzate da un alto grado di standardizzazione e che si prestano a una elevata omogeneità di utilizzo (ad esempio, farmaci e vaccini, siringhe, disinfettanti, garze, ausili per incontinenza, ecc...), il mercato è in grado di rispondere positivamente alle strategie regionali fino ad oggi intraprese, attraverso l'offerta di prodotti competitivi sia sotto il profilo economico che qualitativo. Basti pensare che nel triennio 2007-2009 e nella prima parte del 2010 gli acquisti centralizzati hanno ottenuto rispetto al valore base d'asta prefissato, basato sui costi pagati dalle Aziende Sanitarie, un risparmio medio del 27% (valore a base d'asta complessivo Euro 513.057.990 - valore aggiudicato Euro 372.122.138 - risparmio ottenuto Euro 140.935.852).

Viste le economie di spesa sopra descritte, fermo restando che il livello ordinario dell'acquisto resta quello aziendale, si ritiene di mantenere in capo alla Regione il compito di centralizzare a livello regionale le procedure di acquisizione con riferimento ad acquisti omogenei e standardizzabili e per i quali vi sia idonea concorrenzialità in termini di numero di fornitori potenziali, nonché per acquisti strategici finalizzati al raggiungimento di obiettivi regionali rilevanti, individuati dalla Giunta Regionale. La programmazione delle gare avverrà sulla base di un piano annuale delle acquisizioni, da approvarsi con provvedimento della Giunta Regionale.

La politica economica della spesa sanitaria regionale, affinché diventi motore di cambiamento, sia sul versante della domanda, che su quello dell'offerta, e sia di stimolo e di controllo alle scelte locali, non può utilizzare solamente la leva degli acquisti centralizzati, ma va potenziata con strumenti di supporto alle Aziende Sanitarie.

In particolare va maggiormente rafforzata l'attività regionale di predisposizione centralizzata di capitolati prestazionali e/o di prezzari di riferimento per prestazioni standardizzate o comunque comparabili, come utile indicazione in termini di uniformità prestazionali e appropriatezza di costo e di utilizzo.

Nel perseguire tali compiti di indirizzo e controllo, risulta inoltre necessario poter ottenere in tempo reale le informazioni su tutte le procedure di gara avviate dalle Aziende Sanitarie, attraverso l'istituzione, presso il Centro Regionale Acquisti per la Sanità, di un "Osservatorio Gare" alimentato da strumenti informatici adeguati, che consenta alla Regione di avere una finestra informativa sulle gare bandite dalle Aziende Sanitarie (tipologia, contenuti, basi d'asta, aggiudicazioni).

La Regione del Veneto, al fine di uniformare, a livello regionale, le procedure di gara e la modulistica relativa (bandi, capitolati, lettere di invito, verbali, ecc...) si è già dotata di un applicativo informatizzato per tutti gli uffici acquisti delle Aziende Sanitarie, in grado di fornire le informazioni necessarie. Essendo terminata la fase di test in ambiente di prova del predetto applicativo, fase che ha permesso di perfezionarlo e di renderlo concretamente operativo secondo le specifiche esigenze degli acquisti in ambito sanitario, è ora possibile l'istituzione del predetto "Osservatorio Gare" secondo il seguente start-up:

• 1° gennaio 2011: per tutte le gare sopra la soglia di rilievo comunitario (Euro 193.000,00);
• 1° giugno 2011: per tutte le gare, sopra e sotto la soglia di rilievo comunitario.

Sempre nell'ambito del processo di razionalizzazione degli acquisti, il 23 ottobre 2009 la Regione del Veneto ha sottoscritto un accordo di collaborazione con il Ministero delle Finanze e con Consip S.p.A., nel quadro del più ampio sistema a rete nazionale tra le centrali di committenza previsto dalla citata Legge 296/06, che si prefigge, tra l'altro, l'obiettivo di incentivare, presso le strutture del servizio sanitario regionale, l'utilizzo degli strumenti messi a disposizione dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, tra i quali il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA), che è un mercato digitale dove Amministrazioni registrate e Fornitori abilitati possono effettuare negoziazioni veloci e trasparenti per acquisti sotto la soglia comunitaria, attraverso cataloghi on line.

Per alimentare in modo esaustivo l'Osservatorio Gare, il MEPA costituisce un ulteriore valido strumento, in grado di rendere visibili e analizzabili nella loro composizione (per merceologia, per tempo e per territorio, oltre che per dipartimento e/o ufficio) gli acquisti sotto soglia comunitaria, che attualmente rappresentano più del 50% delle modalità di approvvigionamento di beni e servizi delle Aziende Sanitarie regionali.

A supporto dell'attività di governo regionale, si ritiene inoltre indispensabile istituire, sempre presso il Centro Regionale Acquisti per la Sanità, un "Osservatorio Prezzi", finalizzato all'obiettivo della verifica sistematica dei risultati conseguiti dalle Aziende Sanitarie nelle procedure di acquisto e nelle gare centralizzate, che consenta di fornire in modo trasparente informazioni e orientamento sia alle AULSS che agli operatori economici potenzialmente coinvolti negli acquisti, e in grado di riferire sull'andamento dei prezzi dei beni e dei servizi e sulla loro variabilità. L'"Osservatorio Prezzi" potrà essere alimentato anche dai flussi dei dati di consumo dei farmaci, che vengono trasmessi con cadenza mensile alla Regione, nonché dal flusso informativo per il monitoraggio sull'impiego dei dispositivi medici nelle strutture sanitarie, previsto per il 2011 dal Ministero della Salute con D.M. 11 giugno 2010. L'Osservatorio Prezzi consentirà altresì di verificare, in particolare per quanto riguarda le procedure di gara centralizzate, oltre al risparmio teorico ottenuto all'atto dell'aggiudicazione, l'effettiva economia di spesa conseguita, raffrontandola con i volumi e i prodotti concretamente acquistati.

Si ritiene che gli strumenti sopra elencati (gare centralizzate del Centro Regionale Acquisti per la Sanità, capitolati prestazionali, prezziari di riferimento, Osservatorio Gare, Osservatorio Prezzi) rispondano all'esigenza di garantire una maggiore flessibilità negli acquisti, fornendo il supporto necessario alle scelte aziendali nell'utilizzo appropriato dei prodotti e/o dei servizi, coniugando le esigenze cliniche con quelle tecnico-amministrative di contenimento della spesa sanitaria in crescita.

La predetta flessibilità deve comunque realizzarsi nel rispetto delle indicazioni già fornite dalla Giunta Regionale con D.G.R. 3576/2006 in tema di criteri di scelta del contraente, che dispone, al fine di garantire maggiori risparmi nell'ambito dell'approvvigionamento di beni e servizi delle AULSS e delle Aziende Ospedaliere:

• di privilegiare l'applicazione del criterio del prezzo più basso qualora la tipologia del prodotto da approvvigionare lo consenta;
• nell'aggiudicazione della fornitura di beni e servizi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, dare rilevanza superiore al prezzo per almeno sessanta punti su cento.

L'indicazione di assegnare all'elemento prezzo, nel caso di gara d'appalto espletata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa di cui all'art. 83 del D. Lgs. 163/2006, il punteggio minimo di sessanta punti sui cento assegnabili, riveste carattere di obbligatorietà. Qualora, per le caratteristiche specifiche del bene o servizio da acquistare, le Aziende Sanitarie ritengano necessario utilizzare una diversa distribuzione del punteggio a sfavore dell'elemento prezzo, dovranno chiederne espressa autorizzazione alla Segreteria Regionale per la Sanità, motivandone adeguatamente le ragioni.

Come utile strumento per garantire la gestione unitaria, omogenea e coordinata delle attività di acquisto delle Aziende Sanitarie, nel rispetto degli indirizzi formulati nel presente provvedimento, si propone inoltre che, per le gare di importo pari o superiore alla soglia di rilievo comunitario, la Regione si riservi di nominare, tramite la Segreteria Regionale per la Sanità, un proprio rappresentante, esperto nella materia, tra i componenti delle commissioni giudicatrici di gara di cui all'art. 84 del D.Lgs. 163/2006.

Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta Regionale il seguente provvedimento.

LA GIUNTA REGIONALE

UDITO il relatore, incaricato dell'istruzione dell'argomento in questione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma dello Statuto, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione statale e regionale;

Vista la Legge n. 241 del 07.08.1990 e successive modificazioni ed integrazioni;

Visto il D. Lgs. n. 267 del 18.08.2000;

Vista la Legge n. 405 del 16.11.2001;

Visto il D. Lgs. n. 163 del 12.04.2006 e successive modificazioni ed integrazioni;

Vista la Legge n. 296 del 27.12.2006;

Vista la Legge n. 244 del 24.12.2007;

Vista la L.R. n. 32 del 29.11.2001;

Viste le Deliberazioni della Giunta Regionale n. 702 del 09.04.2002, n. 2846 del 12.09.2006, n. 3576 del 15.11.2006, n. 4206 del 30.12.2008 e n. 2534 del 04.08.2009;]

delibera

1) di dare atto, per le motivazione in premessa indicate, che il sistema degli acquisti di beni e servizi sanitari e non sanitari per le Aziende del Servizio Socio Sanitario Regionale, si realizza attraverso i seguenti livelli:

a. livello aziendale, ferma restando la facoltà di ciascuna Azienda Sanitaria di effettuare, per determinate categorie merceologiche che si prestano ad una politica di acquisto comune, procedure di gara sovra aziendali, in unione di acquisto con altre Aziende Sanitarie;

b. livello regionale, per acquisti caratterizzati da un alto grado di standardizzazione e che si prestano a una elevata omogeneità di utilizzo, nonché per acquisti strategici finalizzati al raggiungimento di obiettivi regionali rilevanti, individuati dalla Giunta Regionale, effettuati dal Centro Regionale Acquisti per la Sanità, istituito con D.G.R. n. 4206/2008, ai sensi degli artt. 3, comma 34, e 33 del D. Lgs. n. 163 del 12.04.2006 e successive modificazioni ed integrazioni;

2) di attribuire al Centro Regionale Acquisti per la Sanità la funzione di predisporre capitolati prestazionali e/o prezzari di riferimento per prestazioni standardizzate o comunque comparabili, sulla base dei prezzi praticati dalle amministrazioni aggiudicatrici e della concorrenzialità del mercato, come utile indicazione alle Aziende Sanitarie per i loro acquisti;

3) di dare atto che la programmazione delle attività previste ai precedenti punti 1).b. e 2) verrà effettuata sulla base di un piano annuale, da approvarsi con provvedimento della Giunta Regionale;

4) di dare atto del conseguente superamento di quanto disposto ai punti 1.b., 3, 4 e 5 della D.G.R. n. 4206/2008;

5) di confermare la validità del percorso di realizzazione delle Aree Vaste, avviato con D.G.R. n. 2846/2006, con particolare riferimento alla riorganizzazione della logistica distributiva dei beni, sanitari e non sanitari, secondo un modello organizzativo che vede una gestione centralizzata e integrata dei magazzini, a servizio di più Aziende;

6) di confermare altresì il compito delle Aziende Capofila, individuate con nota prot. n. 154168/50.00.03 del 16/03/2007 della Segreteria Regionale Sanità e Sociale, in esecuzione della predetta deliberazione 2846/2006, di garantire il coordinamento dell'intero processo di riorganizzazione all'interno di ciascuna Area Vasta e di pianificarne le attività, anche avvalendosi del supporto dell'Agenzia Regionale Socio Sanitaria, del Centro Regionale Acquisti per la Sanità e della Segreteria Regionale per la Sanità;

7) di istituire presso il Centro Regionale Acquisti per la Sanità l'"Osservatorio Gare", con la funzione di fornire alla Regione del Veneto, in tempo reale, informazioni dettagliate sulle gare bandite dalle Aziende Sanitarie (tipologia, contenuti, basi d'asta, aggiudicazioni), secondo il seguente start-up:

· 1° gennaio 2011: per tutte le gare sopra la soglia di rilievo comunitario (Euro 193.000,00);

· 1° giugno 2011: per tutte le gare, sopra e sotto la soglia di rilievo comunitario;

8) di istituire presso il Centro Regionale Acquisti per la Sanità, a partire dal 1° gennaio 2011, l'"Osservatorio Prezzi" per la verifica sistematica dei risultati conseguiti dalle Aziende Sanitarie nelle procedure di acquisto e nelle gare centralizzate;

9) di stabilire che, nel caso di gara d'appalto espletata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa di cui all'art. 83 del D.Lgs. 163/2006, all'elemento prezzo vada obbligatoriamente assegnato il punteggio minimo di sessanta punti su cento;

10) di stabilire che qualora, per le caratteristiche specifiche del bene o servizio da acquistare, le Aziende Sanitarie ritengano necessario utilizzare una diversa distribuzione del punteggio a sfavore dell'elemento prezzo, dovranno chiederne espressa autorizzazione alla Segreteria Regionale per la Sanità, motivandone adeguatamente le ragioni;

11) di stabilire che, per le gare di importo pari o superiore alla soglia di rilievo comunitario, la Regione si riservi di nominare, tramite la Segreteria Regionale per la Sanità, un proprio rappresentante, esperto nella materia, tra i componenti delle commissioni giudicatrici di gara di cui all'art. 84 del D.Lgs. 163/2006.

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