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RICORSO
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri alla Corte Costituzionale per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intera Legge Regionale n. 28 del 13 dicembre 2016 "Applicazione della convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali", pubblicata nel B.U.R. n. 120 del 13 dicembre 2016.
AL 233/17 – 398
AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO
ECC.MA CORTE COSTITUZIONALE
del Presidente del Consiglio dei Ministri, rapp.to e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso cui è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
contro
Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della intera legge regionale 13 dicembre 2016 n. 28, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 13 dicembre 2016, n. 120.
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FATTO
La legge regionale in epigrafe ha inteso disciplinare l’”Applicazione delle convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali”.
Essa consiste di cinque articoli, di cui il quinto riguarda l’entrata in vigore, mentre i primi quattro contengono le previsioni normative di sostanza.
L’art. 1 dichiara che al “popolo veneto” spettano i diritti di cui alla convenzione quadro del Consiglio d’Europa per la protezione delle minoranze nazionali ratificata con legge statale 302/97 (comma 1). Prosegue estendendo la qualifica di “minoranza nazionale” anche alla comunità che si trovano al di fuori del territorio regionale veneto, legate storicamente e culturalmente al “popolo veneto” (comma 2). Precisa che anche le comunità cimbre e ladine, oggetto della tutela quali minoranze etniche e linguistiche di cui alla legge regionale 73/1994 (in realtà, di cui alla legge statale 482/1999) fanno parte del “popolo veneto” (comma 3).
L’art. 2 prevede (testualmente) che la legge “si attua a tutti gli ambiti previsti dalla convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali” (comma 1); e che spetta alla Giunta stabilire le modalità di applicazione della convenzione, senza oneri a carico della regione (comma 2).
L’art. 3, nel congiunto disposto dei suoi due commi, sembra prefigurare la creazione “presso la giunta regionale”, non si dice ad iniziativa di chi né in quale forma, di un “soggetto”, denominato “aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli enti e associazioni di tutela della identità, cultura e lingua venete” (in breve, “una aggregazione di associazioni di associazioni”). Tale “soggetto” dovrà raccogliere e valutare le “dichiarazioni spontanee” di essere “appartenente minoranza nazionale veneta”; dichiarazioni, di cui non si precisano i soggetti, la forma, gli effetti; né il rapporto con l’attribuzione ope legis fatta dall’art. 1 della qualità di “minoranza nazionale” all’intera popolazione compresa nel territorio veneto, e anche alle comunità “venete” che si asseriscono esistenti fuori da quel territorio.
Infine, l’art. 4, ricollegandosi al fatto che l’applicazione della legge non dovrà comportare “oneri a carico della regione” (art. 2 comma 2), prevede che le spese di attuazione della legge staranno a carico delle amministrazioni centrale e periferiche (che dovranno non solo “sostenerle”, ma prima anche “deliberarle”), si dice in conformità alla carta europea dell’autonomia locale ratificata con legge 439/89.
La legge regionale, che presenta contenuto omogeneo, è nella sua interezza costituzionalmente illegittima e, giusta delibera del Consiglio dei ministri del 10 febbraio 2017, prodotta unitamente al presente ricorso, viene impugnata per i seguenti
MOTIVI
Per chiarezza di esposizione e per evitare ripetizioni, nello svolgimento del presente ricorso si premetteranno le censure di ordine sostanziale (in particolare contenute nel primo e nel secondo motivo) rispetto alle censure di incompetenza del legislatore regionale. Resta ovviamente fermo che tali ultime censure rivestono carattere preliminare e assorbente.
1. Violazione degli artt. 5, 6, 114 Cost.
1. 1 L’art. 1 della legge impugnata, come si è visto, erige l’intera popolazione compresa nel territorio regionale del Veneto, in “minoranza nazionale”, ai sensi della convenzione quadro omonima.
Ciò si desume dal rinvio agli artt. 1 e 2 dello statuto regionale operato dall’art. 1 della legge al fine di determinare l’estensione di tale presunta minoranza. L’art. 1 dello statuto, nei commi 2 e 3, prevede infatti che “2. Il Veneto è costituito dal popolo veneto e dai territori delle provincie di Belluno, Padova, Rovigo, Treviso, Venezia, Verona e Vicenza.
3. Venezia, città metropolitana, è il capoluogo del Veneto.”
Sicché, in sostanza, il “popolo veneto”, che si vorrebbe identificare nella “minoranza nazionale” contemplata dalla legge impugnata, coincide con la popolazione vivente nel territorio delle suddette province e città metropolitana.
Ciò viola chiaramente le disposizioni costituzionali in epigrafe.
Invero, l’art. 114 comma 1 Cost., nel prevedere che la Repubblica è costituita da comuni, province, regioni, città metropolitane e Stato, va inteso nel senso che la popolazione riferibile ad uno di tali enti territoriali esponenziali non può, per definizione, essere altresì identificata per ciò solo con una minoranza nazionale. Proprio perché quegli enti esponenziali, nella loro componente territoriale e nella loro componente personale, concorrono a formare la Repubblica, i territori e le popolazioni identificate con riferimento ad essi (qui, alla regione veneta) sono tutti parte integrante e sostanziale del territorio e della popolazione della Repubblica. Repubblica, precisa l’art. 5, parimenti violato dalla legge impugnata, che proprio perché fondata sul riconoscimento delle autonomie locali è una e indivisibile.
Insomma, gli enti esponenziali in cui si manifesta l’autonomia locale, cioè comuni, province, città metropolitane, regioni, concorrono appunto, con la loro popolazione e con i loro territori, a comporre l’unità territoriale e personale della Repubblica; il che esclude che il popolo di una regione, identificato sol perché tale, possa costituire una “minoranza nazionale”, staccata e contrapposta rispetto alla maggioranza della popolazione della Repubblica; e per questo meritevole di protezione ai sensi della convenzione quadro sulle minoranze nazionali.
Ritenere il contrario, comporterebbe infrangere il principio di unità e indivisibilità della Repubblica, perché finirebbe per rappresentare quest’ultima non come una comunità tutta dotata di una propria identità (lo “Sato comunità”) giuridicamente unificatasi nell’ordinamento costituzionale, bensì come una somma materiale di minoranze autopostesi come tali, l’una estranea all’altra e coesistenti tra loro su base giuridicamente non definita ma comunque precaria.
Ripetiamo che l’articolazione della Repubblica nelle autonomie locali espresse esponenzialmente da regioni, province, comuni e città metropolitane, è appunto la condizione della sua esistenza come comunità generatrice di un ordinamento unitario. Non vi è, insomma, contraddizione, ma implicazione reciproca tra articolazione autonomistica e unità della Repubblica.
Codesta Corte nella sentenza 118/2015 ha già spiegato alla regione Veneto che “L’unità della Repubblica è uno di quegli elementi così essenziali dell’ordinamento costituzionale da essere sottratti persino al potere di revisione costituzionale (sentenza n. 1146 del 1988). Indubbiamente, come riconosciuto anche da questa Corte, l’ordinamento repubblicano è fondato altresì su principi che includono il pluralismo sociale e istituzionale e l’autonomia territoriale, oltre che l’apertura all’integrazione sovranazionale e all’ordinamento internazionale; ma detti principi debbono svilupparsi nella cornice dell’unica Repubblica: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali” (art. 5 Cost.).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, pluralismo e autonomia non consentono alla Regioni di qualificarsi in termini di sovranità, né permettono che i loro organi di governo siano assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 306 e n. 106 del 2002). A maggior ragione, gli stessi principi non possono essere estremizzati fino alla frammentazione dell’ordinamento”.
Poiché, invece, il concetto di “minoranza nazionale”, anche se, prudentemente, non definito dalla convenzione quadro, si pone indubbiamente in relazione di distinzione rispetto alla “nazione”, cioè all’ordinamento unitario “maggiore” in cui la “minoranza” si inserisce distinguendosene, è evidente che la comunità costituiva di un ente di autonomia territoriale, come una regione, non può di per sé rappresentare una “minoranza”; essa non può essere una frazione proprio perché è una parte integrante della comunità “maggiore”, vale a dire della Repubblica.
Che le minoranze siano realtà personali che la Repubblica considera come ulteriori rispetto alle proprie componenti costitutive di tipo personale, e proprio per questo meritevoli di una tutela specifica alla luce dei principi fondamentali di tutela della persona e di uguaglianza sostanziale (artt. 2 e 3 Cost.), è comprovato dall’art. 6 Cost. Qui si prevede che la Repubblica (non il solo “Stato ordinamento”) tutela con apposite norme le minoranze linguistiche; e ciò implica che la Repubblica in tutte le sue articolazioni, comprese le regioni, identifichi tali minoranze, che dunque non possono coincidere con le suddette articolazioni; p. es. con una regione (o meglio, con la sua componente personale).
In proposito, codesta Corte costituzionale ha già chiarito in modo definitivo nella sentenza 170/2010:
“Il quadro concettuale di riferimento implica, da un lato, evidentemente, la nozione di “Repubblica”, nel senso di istituzione complessiva, orientata, nella pluralità e nella molteplicità delle sue componenti, ad esprimere e tutelare elementi identitari, oltre che interessi, considerati storicamente comuni o, almeno, prevalentemente condivisi all’interno della vasta e composita comunità “nazionale”; e, dall’altro lato, la nozione di “minoranze linguistiche”, considerate, invece, come comunità necessariamente ristrette e differenziate, nelle quali possono spontaneamente raccogliersi persone che, in quanto parlanti tra loro una stessa “lingua”, diversa da quella comune, custodiscono ed esprimono specifici e particolari modi di sentire e di vivere o di convivere.
Una traduzione, necessariamente semplificata, di questo schema sul piano strettamente formale, da un lato, rinvia, quasi tralatiziamente, alla figura soggettiva dello “Stato”, nella configurazione di “Stato nazionale”, titolare, anche in quanto considerato ente territoriale originario, della cura degli interessi collettivi (o sociali) assunti come “generali” o, per l’appunto, come “pubblici”; dall’altro lato, invece, essa resta priva del riferimento a uno specifico soggetto, per la difficoltà di concentrare entro schemi di imputazione tipici un insieme di relazioni, anche giuridiche, che il nome collettivo “minoranza” consente di rendere esprimibili, o percepibili, proprio attraverso la sua apparente indeterminatezza, nella implicita e ineludibile relazione con la nozione di “maggioranza”.
In questo modo, potrà considerarsi acquisito che, mentre in un caso, con i termini “Repubblica” e “Stato” – e indipendentemente dalla questione, tutta storica, della riducibilità dell’una all’altro – ci si vorrà riferire in modo precipuo alla dimensione dell’organizzazione politica o amministrativa di una comunità “generale” o al sistema delle sue articolazioni istituzionali, nell’altro caso, con l’espressione “minoranza linguistica”, ci si manterrà sul piano di fenomeni sociali affidati all’andamento delle dinamiche segnate dal comportamento dei protagonisti. Né, su questo specifico punto, risulterà significativo il mutamento del testo della norma di cui all’art. 114 Cost., atteso che esso continua a fare espresso riferimento – sia pure con rilevanti novità rispetto al testo originario – soltanto ai diversi enti territoriali che costituiscono la “Repubblica” e non anche, direttamente, alle relative comunità.
A proposito di questo – del fatto, cioè, che il tema della tutela delle minoranze linguistiche non è direttamente riferibile a quello delle relazioni organizzative Stato-regioni – non sarà superfluo tenere a mente che la attuale collocazione della norma di cui all’art. 6 Cost. tra i “principi fondamentali” è frutto della modifica, nella discussione in assemblea costituente, della originaria scelta di prevedere, oltre che un più ampio testo (di un articolo aggiuntivo, il 108-bis, tra l’altro dedicato alle “minoranze etniche e linguistiche”), anche il suo inserimento nel quadro della disciplina delle autonomie regionali: si ritenne che il tema riguardasse piuttosto un “problema generale” e che averne omesso la disciplina nella prima parte della Costituzione costituisse una “lacuna” da colmare.
Cosicché, in definitiva, la norma di cui all’art. 6 Cost. finisce per rappresentare – ben al di là di quanto, peraltro, si possa trarre, a proposito di “principi fondamentali”, dal semplice argomento della sedes materiae – una sorta di ulteriore tratto fisionomico della dimensione costituzionale repubblicana e non già soltanto un indice della relativa forma di governo. E la previsione della tutela appare direttamente destinata, più che alla salvaguardia delle lingue minoritarie in quanto oggetti della memoria, alla consapevole custodia e valorizzazione di patrimoni di sensibilità collettiva vivi e vitali nell’esperienza dei parlanti, per quanto riuniti solo in comunità diffuse e numericamente “minori”.
E’ noto che la giurisprudenza di questa Corte in tema di titolarità del potere normativo in materia di tutela delle minoranze linguistiche, dopo una fase nella quale era stata affermata “l’esclusiva podestà del legislatore statale” (sentenza n. 62 del 1960), in ragione di inderogabili “esigenze di unità e di eguaglianza”, ha poi progressivamente riconosciuto anche un potere del legislatore regionale, sia pure entro limiti determinati (da ultimo, sentenza n. 159 del 2009).
Ma è indubbio che, se questo riconoscimento può consentire un intervento del legislatore delle Regioni anche a statuto ordinario, e specialmente in connessione alle ragioni di convergenti tutele dell’identità culturali e del patrimonio storico delle proprie comunità, essa certamente non vale ad attribuire a quest’ultimo il potere autonomo e indiscriminato di identificare e tutelare – ad ogni effetto – una propria “lingua” regionale o altre proprie “lingue” minoritarie, anche al di là di quanto riconosciuto e stabilito dal legislatore statale. Né, tanto meno, può consentire al legislatore regionale medesimo di configurare o rappresentare, sia pure implicitamente, la “propria” comunità in quanto tale – solo perché riferita, sotto il profilo personale, all’ambito territoriale della propria competenza – come “minoranza linguistica”, da tutelare ai sensi dell’art. 6 Cost: essendo del tutto evidente che, in linea generale, all’articolazione politico-amministrativa dei diversi enti territoriale all’interno di una medesima più vasta, e composita, compagine istituzionale non possa reputarsi autonomamente corrispondente - né, in senso specifico, analogamente rilevante – una ripartizione del “popolo”, inteso nel senso di comunità “generale”, in improbabili sue “frazioni”.”
(enfasi aggiunta).
Se questi concetti debbono valere a proposito di minoranze identificate esclusivamente con riferimento alla loro espressione linguistico, a maggior ragione debbono valere con riferimento alla pretesa di identificare una “minoranze nazionale”; cioè ad una minoranza le cui espressioni si pretendono dalla legge impugnata riferite non solo alla lingua, ma “a tutti gli ambiti previsti dalla convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali” (art. 2).
1.2. D’altra parte, che la popolazione di una regione non possa costituire una “minoranza nazionale” ai sensi e agli effetti della convenzione quadro, emerge dal contenuto stesso della convenzione.
Tale contenuto si compendia, come si vedrà anche nel paragrafo che segue, nell’assicurare alle minoranze i diritti costituzionali fondamentali (libertà di riunione, di associazione, di manifestazione del pensiero, di religione, di uso della lingua; diritto ad una istruzione conforme alla propria identità, ecc.).
La convenzione, quale che sia il concetto di minoranza nazionale che essa accoglie (si è già osservato che la convenzione non definisce la minoranza nazionale), certamente presuppone una situazione di pericolo di lesione di tali diritti fondamentali in cui gli appartenenti alla minoranza si trovano, proprio a causa di tale appartenenza. Perciò, statuisce l’obbligazione internazionale dello Stato di garantire tali diritti.
Questo indiscutibile presupposto rappresenta anche il limite della portata precettiva della convenzione quadro.
Da ciò discende che la convenzione quadro non può mai, per definizione, rifarsi alla popolazione di una intera regione, particolarmente in un ordinamento costituzionale come quello italiano che negli artt. 5 e 114 fa delle regioni uno degli elementi costitutivi della Repubblica.
Opinare diversamente, significherebbe ammettere la possibilità che la popolazione di una regione in quanto tale sia esposta al rischio di violazione dei diritti costituzionali fondamentali; il che è manifestamente contraddittorio, giacché se una regione, cioè la sua popolazione, è uno degli elementi costitutivi della Repubblica, che a sua volta è l’ordinamento che garantisce quei diritti, ne consegue che la regione (la sua popolazione) concorre anch’essa quale ordinamento a garantire quei diritti, e non può, per definizione, rappresentare l’oggetto di una loro possibile violazione.
1.3. Sotto gli aspetti evidenziati finora, le censure rivolte all’art. 1 vanno dunque estese anche all’art. 2, che ne completa il regime. Mentre, infatti, l’art. 1 identifica l’aspetto soggettivo della presunta “minoranza nazionale”, facendolo coincidere con la popolazione del Veneto, l’art. 2 determina i contenuti oggettivi della tutela che si vorrebbe apprestare. L’art. 2, nel rinviare alla convenzione quadro, tenta di determinare le espressioni e gli interessi della pretesa minoranza che sarebbero meritevoli di tutela.
La convenzione quadro nell’art. 5 prevede infatti che “Le Parti s’impegnano a promuovere condizioni tali da consentire alle persone che appartengono a minoranze nazionali, di conservare e di sviluppare la loro cultura e di preservare gli elementi essenziali della loro identità quali la religione, la lingua, le tradizioni ed il patrimonio culturale.”
Il che dimostra che la legge impugnata intenderebbe dare rilievo a tutti i tratti identitari fondamentali di un “popolo”, per distinguere e contrapporre quelli veneti rispetto a quelli della generalità del popolo italiano. Il che, giusta gli ovvi principi richiamati nel paragrafo che precede, non è ovviamente consentito ad alcun legislatore, né regionale né statale.
E che la convenzione quadro, il cui contenuto la legge impugnata fa proprio, intenda il concetto di “minoranza” (nello stesso senso già chiarito da codesta nel precedente sopra citato) come qualcosa di inevitabilmente contrapposto alla maggioranza del popolo organizzato nell’ordinamento generale, risulta anche da un sommario esame dell’articolato della convenzione.
Si pensi all’art. 6, che prescrive il “dialogo interculturale” tra maggioranza e minoranza. O agli articoli da 7 a 11, che riconoscono alle minoranze nazionali i diritti fondamentali alla libertà di riunione, di associazione, di religione, di espressione del pensiero, di uso della propria lingua. Tali garanzie non avrebbero ovviamente senso se le minoranze in questione non fossero configurate dalla convenzione come qualcosa di estraneo o, per lo meno, esterno al corpo sociale identificato con la maggioranza, e perciò potenzialmente esposto agli abusi di questa. Si pensi all’art. 12, che sul presupposto implicito ma evidente che vengano a contatto mondi sociali l’uno all’altro eterogeneo, raccomanda che gli Stati contraenti adottino “misure nel settore dell’istruzione e della ricerca per promuovere la conoscenza della cultura, della storia, della lingua e della religione delle loro minoranze nazionali e della maggioranza”.
Non occorre dilungarsi ulteriormente per comprendere come il rapporto che la Costituzione, nelle norme in rubrica, stabilisce tra la Repubblica e una sua componente costitutiva territoriale e personale, quale una regione, non può essere questo.
Non ci si può tuttavia esimere dal citare l’art. 20 della convenzione quadro, in quanto anch’essa da ritenere compreso nella portata dispositiva dell’art. 2 della legge impugnata all’orché rinvia alla convenzione stessa.
L’art. 20 prevede che “Nell’esercizio dei diritti e delle libertà che scaturiscono dai principi enunciati nella presente Convenzione quadro, le persone appartenenti ad una minoranza nazionale rispettano la legislazione nazionale ed i diritti altrui, in particolare quelli delle persone appartenenti alla maggioranza o ad altre minorità nazionali.”
Questa previsione, di per sé comprensibile se riferita ad una vera “minoranza nazionale”, diviene grave se riferita all’intera popolazione di una regione. In questa ipotesi, se ne potrebbe infatti ricavare che la vincolatività della Costituzione e delle leggi della Repubblica presso tale popolazione dovrebbe dipendere dalla convenzione stessa, che si interpone come una sorta di fonte intermedia operante un rinvio recettizio alla Costituzione e alle leggi, così spezzando il nesso di diretta vincolatività dell’ordinamento repubblicano verso una parte dei suoi soggetti.
La violazione degli artt. 5 e 114 Cost. non potrebbe essere più chiara.
1.3. Gli articoli 1 e 2 della legge regionale fin qui esaminati, come visto, sono quelli che contengono la disciplina essenziale, soggettiva e oggettiva, che la regione tenta di introdurre.
L’art. 3, invece, prefigura la curiosa entità denominata “aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingua venete, da costituirsi presso la giunta regionale”, per attribuirle il compito di raccogliere le “dichiarazioni spontanee” di appartenenza alla presunta minoranza (1). In questo modo, la disposizione mostra di collegarsi all’art. 3 della convenzione, secondo cui “Ogni persona che appartiene ad una minoranza nazionale ha diritto di scegliere liberamente se essere trattata o non trattata in quanto tale e nessuno svantaggio dovrà risultare da questa scelta o dall’esercizio dei diritti ad essa connessi”.
E’ evidente la violazione delle norme costituzionali in rubrica in cui incorre anche l’art. 3, conseguenzialmente alle violazioni sopra denunciate. Esso comporta, infatti, che si consenta ai singoli appartenenti alla popolazione di una regione e con ciò, giusta quanto sopra illustrato, appartenenti al popolo italiano, di decidere individualmente, con una sorta di opzione, se tale loro appartenenza sia piena o, invece, mediata dalla collocazione in una entità (la “minoranza nazionale”) che inevitabilmente si distingue e contrappone rispetto al popolo italiano; che però, per dettato costituzionale, è composto, appunto, dalle popolazioni di tutti i suoi enti territoriali esponenziali.
E’ agevole rilevare che la determinazione dell’estensione soggettiva di una “minoranza nazionale” all’interno del popolo italiano (cioè delle popolazioni di tutti gli enti territoriali) deve essere effettuata, come si è ricordato e come si vedrà nei motivi seguenti, dal legislatore nazionale, e non può comunque comportare che l’intera popolazione di una regione sia considerata una “minoranza nazionale”. Una volta determinata legislativamente, con questo limite, l’estensione delle minoranza nazionale, sarà consentito ai singoli che vi siano compresi di dichiarare se intendano avvalersi o meno della normativa in materia.
L’art. 3, invece, in definitiva comporta che l’estensione soggettiva della presunta “minoranza nazionale” venga rimessa alla scelta arbitraria dei singoli appartenenti alla popolazione regionale.
Il che, una volta di più, appare in contrasto con gli artt. 5 e 114 Cost., allorché identificano con l’appartenenza dei singoli alla popolazione di un ente territoriale l’appartenenza dei medesimi singoli all’indivisibile popolazione della Repubblica, e rimettono alla legislazione di questa lo stabilire le condizioni alle quali tale vincolo di appartenenza possa essere in qualche modo attenuato.
1.4. Le violazioni denunciate nei paragrafi che precedono comportano poi, in via consequenziale, l’illegittimità anche dell’art. 4 della legge, che tratta degli aspetti finanziari della legge, ed ha per questo funzione secondaria e servente rispetto agli articoli precedenti, così riproducendone i vizi.
2. Violazione degli artt. 2 e 3 Cost.
In tema di tutela delle minoranze, specificamente delle minoranze linguistiche considerate dall’art. 6 Cost., ma con argomenti che a fortiori possono estendersi al più ampio tema delle minoranze nazionali, codesta Corte costituzionale ha da tempo chiarito (sent. 159/2009) che “la tutela delle minoranze linguistiche costituisce principio fondamentale dell’ordinamento costituzionale (sentenze n. 15 del 1996, n. 261 del 1995 e n. 768n del 1988). Più precisamente, “tale principio, che rappresenta un superamento delle concezioni dello Stato nazionale chiuso dell’ottocento e un rovesciamento di grande portata politica e culturale, rispetto all’atteggiamento nazionalistico manifestato dal fascismo, è stato numerose volte valorizzato dalla giurisprudenza di questa Corte, anche perché esso si situa al punto di incontro con altri principi, talora definiti “supremi”, che qualificano indefettibilmente e necessariamente l’ordinamento vigente (sentenza n. 62 del 1992, n. 768 del 1988, n. 289 del 1987 e n. 312 del 1983): il principio pluralistico riconosciuto dall’art. 2 – essendo la lingua un elemento di identità individuale e collettiva di importanza basilare – e il principio di eguaglianza riconosciuto dall’art. 3 della Costituzione, il quale, nel primo comma, stabilisce la pari dignità sociale e l’eguaglianza di fronte alla legge di tutti i cittadini, senza distinzione di lingua e, nel secondo comma, prescrive l’adozione di norme che valgano anche positivamente per rimuovere le situazioni di fatto da cui possano derivare conseguenze discriminatorie” (sentenza n. 15 del 1996).”
Ciò comporta che una determinata porzione della popolazione nazionale può essere considerata “minoranza”, e per questo resa titolare di diritti ad una particolare protezione che inevitabilmente la distinguano dal resto della popolazione e le conferiscono uno “status” particolare, solo se ciò sia imposto dai principi “supremi” di cui agli artt. 2 e 3 Cost.
Occorre, in altri termini, dimostrare che negare i diritti particolari di “minoranza” agli appartenenti a tale porzione della popolazione si tradurrebbe nella negazione dell’identità collettiva di tale gruppo, in violazione dell’art. 2 Cost.; e nella indebita parificazione giuridica alla condizione della generalità del popolo di una situazione collettiva connotata invece da marcate particolarità culturali , e come tale meritevole di un trattamento differenziato, pena la violazione dell’art. 3 Cost.
Ma nel caso in esame è pacifico che non emerge alcuna delle condizioni ora richiamate. Non sussiste infatti alcuna evidenza scientifica, di tipo storico o sociologico, che possa attribuire alla popolazione del territorio veneto connotati identitari tali da giustificarne un trattamento giuridico quale “minoranza nazionale” da tutelare rispetto alla generalità del popolo italiano.
Di tale necessario presupposto non vi è traccia neppure nei lavori preparatori della legge regionale. La relazione per l’aula depositata dal relatore Barbisan, che si produce, non ne fa parola, mentre fa erroneamente riferimento al principio dell’autogoverno regionale sancita dall’art. 2 della statuto regionale (“Il presente progetto di legge, d’iniziativa dei consigli comunali di Resana, Grantorto, Segusino e Santa Lucia di Piave, prende le mosse dal fatto che il “popolo veneto” è più volte riconosciuto nello Statuto attuale della regione Veneto e che il riconoscimento della sua esistenza è pacificamente accettato da tutte le forze politiche che di questo Consiglio fanno parte. I proponenti non dimenticano che l’articolo 2 dell’attuale Statuto stabilisce anche il diritto di autogoverno del “popolo veneto” e che tale principio, è stato vagliato e avallato dal parlamento italiano in doppia lettura. Dai proponenti viene chiesto al Consiglio regionale di svolgere l’importante ruolo di riconoscimento della applicabilità al “popolo veneto” della norma “Convenzione Quadro sulle minoranze nazionali” ratificata e resa esecutiva dalla legge n. 302/1997.”).
Laddove l’autogoverno non è certo parte dei diritti delle minoranze nazionali riconosciuti dalla convenzione quadro. L’incompatibilità logica tra autogoverno e status di minoranza protetta, del resto, emerge proprio dall’art. 2 statuto, allorché questo, stabilito (con proposizione più politica che giuridica, stante l’evidente impossibilità di applicarla alla lettera) che “L’autogoverno del popolo veneto si attua in forme rispondenti alle caratteristiche e alle tradizioni della sua storia”, prosegue disponendo, in termini finalmente giuridici, che “La Regione salvaguarda e promuove l’identità storica del popolo e della civiltà veneta e concorre alla valorizzazione delle singole comunità. Riconosce e tutela le minoranze presenti nel proprio territorio”.
L’autogoverno opera, cioè, come contributo della regione alla attuazione dei citati valori costituzionali fondamentali, anche nel campo della tutela delle minoranze presenti nel territorio veneto. Il che logicamente e testualmente esclude che l’autogoverno possa esso costituire il titolo per erigere l’intera popolazione regionale in minoranza da proteggere.
La legge impugnata viola quindi l’art. 2 Cost., perché ravvisa, fuori di ogni presupposto, nell’intera popolazione regionale una formazione sociale da tutelare come minoranza. E viola l’art. 3 Cost., perché ravvisa a vantaggio della popolazione regionale una insussistente diversità di situazioni rispetto alla generalità della popolazione italiana, sicché è da escludere che sia giustificato il trattamento privilegiato che la legge nel suo complesso e nelle sue disposizioni particolari (come illustrate nel primo motivo) intende riservare alla popolazione regionale(2).
3. Violazione degli artt. 80, 117 comma 2 lett. A) Cost.
Venendo ora ai profili preliminari inerenti alla competenza legislativa, va escluso che alla regionale spetti la competenza ad emanare una normativa come quella qui in esame.
3.1. A proposito della convenzione quadro sulle minoranze nazionali, codesta Corte ha già chiarito nella citata sentenza 159/2009 che “Se nei testi più risalenti, come la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni unita il 10 dicembre 1948 (artt. 2, 7, 26) e la Convenzione per la salvaguardia per i diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848 (artt. 6 e 14), si affermavano principi di eguaglianza e non discriminazione per motivi attinenti alla lingua utilizzata dalle persone, soprattutto negli atti internazionali adottati dagli anni novanta emerge anche il problema del trattamento delle cosiddette “minoranze nazionali”: un problema, questo, affrontato andando oltre la mera non discriminazione, per cercare di garantire la effettiva partecipazione degli appartenenti a tali minoranze alla vita collettiva del loro paese attraverso il diritto all’uso della lingua nelle relazioni istituzionali, il diritto all’istruzione anche nella lingua minoritaria, il sostegno alla cultura delle minoranza.
Di questa fase innovativa sono significativi esempi la risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite del 18 dicembre 1992 (Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche) ed in particolare la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie adottata dal Consiglio d’Europa il 5 novembre 1992.
Lo Stato italiano non ha, ad oggi, provveduto a ratificare la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie del 1992, diversamente da quanto avvenuto con la Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali - alla quale fa riferimento la legge 28 agosto 1997, n. 302 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali, fatta a Strasburgo il 1 febbraio 1995) – e con la Convenzione sulla protezione e la promozione delle diversità delle espressioni culturali – alla quale fa riferimento la legge 19 febbraio 1997, n.19 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione sulla protezione e la promozione delle diversità delle espressioni culturali fatta a Parigi il 20 ottobre 2005).
Particolarmente significativa si rivela l’affermazione contenuta nell’art. 1 della Sezione 1 della suddetta Convenzione-quadro, a mente della quale “la protezione delle minoranze nazionali e dei diritti e delle libertà delle persone appartenenti a queste minoranze è parte integrante della protezione internazionale dei diritti dell’uomo e in quanto tale rientra nella portata della cooperazione internazionale”. La stessa non solo impegna le Parti contraenti a garantire pienamente l’esercizio delle libertà civili agli appartenenti alle minoranze nazionali, ma contiene – tra l’altro – disposizioni sulla libera utilizzazione della lingua minoritaria in privato ed in pubblico, sul suo uso in caso di procedure penali, sulla sua utilizzazione per i nomi personali e le insegne private, sul suo insegnamento nel sistema della pubblica istruzione”.
Come si vede, l’attuazione della convenzione quadro rientra a pieno titolo nella materia della politica estera e relazioni internazionali, che l’art. 117 c. 2 lett. A) Cost. riserva alla competenza esclusiva del legislatore statale. Tale competenza esclusiva statale, come costantemente ritenuto da codesta Corte costituzionale, attiene ai provvedimenti normativi “relativi alle esigenze di salvaguardia delle linee della politica esterna nazionale e di corretta esecuzione degli obblighi di cui lo Stato è responsabile nell’ordinamento internazionale” (sentenza 238/2004, che richiama le sentenze 179 del 1987 e 737 del 1988). E’ quindi evidente , come si dirà di qui a poco, che non spetta alla regione interporsi nell’attuazione degli obblighi internazionali dello Stato derivanti dalla convenzione quadro, determinando direttamente con proprio atto normativo l’esistenza di una determinata “minoranza nazionale” (per di più coincidente con l’intera popolazione regionale).
E ciò, del resto, ben si intende. Il “distacco” di una porzione della popolazione nazionale dalla generalità, e la qualificazione di tale porzione come “minoranza nazionale”, incide direttamente sull’elemento personale dell’ordinamento dello Stato, perché implica la rilevazione in capo alla “minoranza” di valori identitari specifici, non coincidenti con i valori identitari della generalità. Il che ha un immediato riflesso sulla personalità di diritto internazionale dello Stato, in primo luogo perché questa è costituita unitariamente proprio dalle sue componenti territoriali e personali. E in secondo luogo perché, nell’attuale avanzato quadro di tutela internazionale delle minoranze nazionali, il riconoscimento di una di tali minoranze rende, come visto, operanti gli obblighi internazionali dello Stato sopra illustrati, sicché è evidente che, ai sensi dell’art. 117 c. 2 lett. A) Cost., solo la legge dello Stato può operare quel riconoscimento , poiché ciò comporta effetti diretti sul piano degli obblighi di diritto internazionale generale e pattizio.
Tale rilevazione deve essere, del resto, operata esclusivamente dallo Stato, perchè questo è l’unico ente territoriale che, in forza della sua generalità, è in grado di bilanciare i diversi interessi potenzialmente confliggenti, e di assicurare che il riconoscimento di una “minoranza nazionale” non si traduca, per questa e per la restante popolazione ( e per le eventuali altre minoranze) in una ragione di privilegio o, inversamente, di discriminazione.
3.2. Sotto altro profilo, la legge regionale impugnata viola l’art. 80 Cost.
Questo riserva in esclusiva alle “Camere”, cioè al legislatore statale, la competenza ad autorizzare con legge la ratifica dei trattai internazionali di natura politica.
Ciò, come si è visto, è appunto quanto è accaduto con la legge 302/97 in relazione alla convenzione quadro sulle minoranze nazionali.
La legge regionale in esame rende inapplicabile al Veneto la legge statale di ratifica: infatti, da un lato ne modifica la portata, prevedendo, contro il senso costituzionalmente attribuibile alla convenzione e, quindi, contro lo spirito della legge di ratifica (in cui si esprime l’effettiva volontà manifestata dallo Stato nell’aderire alla convenzione), che una intera popolazione regionale possa costituire una minoranza nazionale ( si è già visto nel primo motivo, a cui si rinvia, che il concetto di minoranza nazionale assunto dalla convenzione, e prima, il concetto di minoranza assunto in Costituzione, implicano invece di necessità la contrapposizione di un gruppo minore alla generalità della popolazione, e quindi nel nostro ordinamento costituzionale non sono concetti riferibili alla popolazione di una regione in quanto tale, posto che questa è per Costituzione uno degli elementi personali costitutivi della Repubblica nella sua unità); dall’altro, erigendo l’intera popolazione veneta in minoranza nazionale, impedisce in pratica al legislatore statale di individuare nell’ambito di quella popolazione le vere ed effettive minoranze nazionali eventualmente presenti al suo interno.
In sostanza, prevedendo con l’art.1 che la popolazione veneta è una minoranza nazionale protetta ai sensi della convenzione, e con l’art.2 che la legge intende in tal modo dare attuazione alla convenzione, il legislatore regionale solo formalmente si è basato sulla legge statale di ratifica, ma in realtà ha a tutti gli effetti emanato una propria particolare legge di ratifica della convenzione, che si sovrappone del tutto alla legge statale e viene a costituire il vero titolo che rende operante la convenzione nell’ordinamento regionale.
Palese è, dunque, la violazione dell’art. 80 Cost.
3.3. Le considerazioni che precedono dimostrano, infine, l’erroneità della tesi sostenuta nella relazione al disegno di legge, quando questa afferma che “E’ già stato chiarito dai proponenti stessi in I Commissione consiliare che la materia del “riconoscimento delle minoranze nazionali” è assegnata dalla Costituzione italiana in maniera esclusiva alle Regioni in virtù dell’articolo 117 comma 4 che recita: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
Infatti, non essendo la materia “minoranze nazionali” elencata tra quelle di competenza esclusiva dello Stato e nemmeno tra quelle di competenza concorrente tra Stato e Regioni, essa è da considerarsi una competenza residuale ma esclusiva delle Regioni.
Che la materia di cui si stratta non sia quella delle “minoranze linguistiche” è dimostrato anche dal fatto che i diritti previsti dalla Convenzione quadro sulle minoranze nazionali non spettano alle minoranze linguistiche e non vengono loro riconosciuti. D’altra parte le minoranze linguistiche e regionali sono oggetto di un’altra Convenzione del Consiglio d’Europa, che l’Italia si sta apprestando ad attuare”.
Al contrario, l’attinenza immediata della materia “minoranze nazionali” agli obblighi internazionali e alla personalità dello Stato, ascrive tale materia senza alcun dubbio alla competenza esclusiva dello Stato; e proprio per questo, è perché non vengono in considerazione profili di tutela di minoranze linguistiche , non opera neppure la particolare competenza concorrente (con prevalente ruolo della legge statale) in materia di minoranze linguistiche, enucleata da codesta Corte costituzionale nella citata sentenza 159/2009.
Non vi è quindi alcun titolo per ritenere operante la clausola residuale di competenza legislativa regionale posta dall’art.117 c.4 Cost.
4. Violazione degli artt. 81 commi 3 e 4, 117 comma 2 lett. g) ed e), 118 comma 1 Cost.
I motivi che precedono sono assorbenti e travolgono anche l’art. 4.
Tuttavia, per completezza, si deduce anche il presente motivo, che è specificatamente rivolto contro l’art. 4 della legge impugnata.
Come si è visto, l’art. 4 prevede che le spese necessarie all’attuazione della legge siano deliberate e sostenute dalle amministrazioni centrali e periferiche, “eventualmente con perequazione dell’amministrazione centrale”; tutto ciò perché l’attuazione della legge deve avvenire “senza oneri a carico della regione” (art. 2 c. 2). L’art. 4 rimanda anche all’art. 9 della convenzione europea contenente la carta europea dell’autonomia locale ratificata con legge 439/89.
4.1 Ciò premesso, appare evidente, innanzitutto, la violazione dell’art. 117 comma 2 lett. g) Cost, nella parte in cui attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato stesso.
E’ giurisprudenza pacifica di codesta Corte quella secondo cui la regione non può con propria legge attribuire competenze ad organi dello Stato (v. da ultima sent. 9/2016 ove si legge “Questa Corte ha, in effetti, ripetutamente affermato che “le Regioni non possono porre a carico di organi e amministrazioni dello Stato compiti e attribuzioni ulteriori rispetto a quelli individuati con legge statale” (sentenza n. 322 del 2006). Tale preclusione opera – in forza del parametro costituzionale evocato – anche con riguardo alla previsione di “forme di collaborazione e di coordinamento”, le quali, ove coinvolgano compiti e attribuzioni di organi dello Stato, “non possono essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle Regioni, nemmeno nell’esercizio della loro potestà legislativa”, dovendo “trovare il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le prevedono o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati (sentenza n. 429 del 2004).”).
Ma ciò appunto quanto fa l’art. 4 in commento allorchè prevede che le spese di attuazione della legge siano “deliberate” dalle amministrazioni centrali chiamate ad attuarle (amministrazioni centrali che, peraltro, la disposizione neppure individua).
4.2. In secondo luogo, nella parte in cui pone a carico del bilancio statale le spese necessarie all’attuazione della legge regionale, prevedendo anche forme di perequazione finanziaria ( non è chiaro a beneficio di chi) da parte di tale bilancio, la legge stessa viola l’art. 177 comma 2 lett. e). Questo, infatti, riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la “perequazione delle risorse finanziarie”, cioè il riequilibrio tra le disponibilità finanziarie dei diversi livelli di governo dotati di differente capacità fiscale. Non spetta, dunque, alla legge regionale porre spese a carico del bilancio statale, né prevedere che tali spese siano finalizzate alla perequazione finanziaria.
4.3. L’art. 4, allorché pone a carico del bilancio statale spese di attuazione della legge impugnata, anche con finalità di perequazione finanziaria, viola poi l’art. 81 nei commi 4 e 3.
Lo viola nel comma 4, secondo cui “Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”, perché da questa disposizione si trae l’ovvio corollario che solo la legge statale di approvazione del bilancio può autorizzare spese a carico del bilancio statale; con la conseguenza che è palese l’incompetenza della legge regionale a prevedere spese gravanti sul bilancio statale.
Lo viola, comunque (osserviamo per completezza) anche nel comma 3, secondo cui “Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”: la legge regionale impugnata non contiene infatti alcuna clausola finanziaria da cui, ammesso che si possa, siano indicati i mezzi di copertura delle spese in questione. E lo viola ancora l’ulteriore ragione che tali spese sono solo menzionate, ma non sono in alcun modo quantificate; il che impedisce in radice ogni ipotetica previsione di copertura.
4.4. I rilievi di cui ai precedenti paragrafi del presente motivo non potrebbero essere superati valorizzando il riferimento che l’art. 4 fa alla convenzione relativa alla carta europea dell’autonomia locale, ratificata con legge 439/89, e in particolare all’art. 9 di questa.
Anche ad ammettere che la carta in questione sia pertinente alla materia delle minoranze nazionali (il che non è, posto che il tema delle autonomie locali attiene all’articolazione autonomistica degli ordinamenti unitari, in quanto appunto costituiti dall’insieme delle comunità autonome che in essi si riconoscono; laddove il tema delle minoranze nazionali attiene alla tutela giuridica di gruppi sociali che dal punto di vista identitario si distinguono rispetto alle comunità autonome e alla comunità generale da queste formate: sicché non si tratta di riconoscere alle minoranze in questione forme di autogoverno, anche per esse dovendo valere quelle già previste in generale, quanto di garantirne i diritti fondamentali da possibili abusi della maggioranza), comunque essa non potrebbe costituire titolo per la regione ad imporre spese a carico dello Stato.
E’ un fatto che la carta europea dell’autonomia locale è stata ratificata con legge dello Stato, sicché spetta allo Stato darvi attuazione, se del caso prevedendo con propria legge le spese perequative eventualmente necessarie, come la carta raccomanda nell’art. 9 comma 5 (“5. La tutela della collettività locali finanziariamente più deboli richiede la messa in opera di procedure di perequazione finanziaria o di misure equivalenti, destinate a correggere gli effetti di una ripartizione impari di fonti potenziali di finanziamento, nonché degli oneri loro incombenti. Dette procedure o misure non devono diminuire la libertà di opzione delle collettività locali nel proprio settore di responsabilità.”).
Va poi considerato che si tratta di eccezioni, poiché la regola rimane l’autofinanziamento delle autonomie, basato sui tributi locali, come prevede l’art. 9 nel comma 1 (“1. Le collettività locali hanno diritto, nell’ambito della politica economica nazionale, a risorse proprie sufficienti, di cui possano disporre liberamente nell’esercizio delle loro competenze”) e nel comma 3 (“3. Una parte almeno delle risorse finanziarie delle collettività locali deve provenire da tasse e imposte locali di cui esse hanno facoltà di stabilire il tasso nei limiti previsti dalla legge”).
Il riferimento all’art. 9 della carta non può quindi valere a superare la palese incompetenza della legge regionale a dettare una norma come l’art. 4.
Tutto ciò premesso, il Presidente del Consiglio come sopra rapp.to e difeso ricorre a codesta Ecc.ma Corte Costituzionale affinché voglia dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge regionale del Veneto 13 dicembre 2016 n. 28, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 13 dicembre 2016 n. 120.
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei ministri del 10 febbraio 2017.
Si producono altresì i seguenti documenti:
Roma 13 febbraio 2017
Paolo Gentili avvocato dello Stato
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Prudentemente, la relazione Barbisan, di cui infra nel testo, osservava in proposito “Quanto all’articolo 3 del progetto di legge in esame, che introduce il tema del patentino linguistico, si ritiene che esso potrà essere tranquillamente stralciato dall’intero articolato del progetto di legge. Ciò a testimonianza del fatto che non è la tutela di una minoranza linguistica ciò a cui questo progetto di legge tende, ma al riconoscimento di una minoranza nazionale, di cui la lingua è solo uno dei tanti aspetti che la configura tale.”
“esiste un diritto speciale che il popolo veneto ha di essere riconosciuta da parte delle diverse regioni poiché esso è già stato riconosciuto “popolo” dall’art. 2 della legge costituzionale n. 340 del 1971 che istituiva la regione veneto, e seppure tale riconoscimento c’è anche nel nuovo statuto della regione veneto del 2012, emanato dalla regione stessa, questo non ha lo stesso valore costituzionale del riconoscimento del 1971 che venne invece emanato dal parlamento e in doppia lettura come per le riforme costituzionali.
Il popolo veneto è dunque già riconosciuto come soggetto di diritto esistente, per cui ad esso semmai si devono pure il diritto all’autodeterminazione (L. n. 881/1977), fatto riconosciuto anche con le risoluzioni 42/1998 e ancora nel 2012 ma senza alcuna utilità effettiva.
Riconoscere il popolo veneto come “minoranza nazionale” non è impegnativo sul piano della indipendenza, anzi, la stessa legge n. 302/1997 afferma che i diritti lì sanciti non debbono poi essere usati per raggiungere l’indipendenza, ed allo stesso tempo è proprio la negazione dei diritti di minoranza nazionale a legittimare invece eventuali azioni di indipendenza a causa del fatto che costituiscono violazione dei diritti umani fondamentali sul piano internazionale e sono causa giustificativa di secessione legittimata nel diritto dei popoli.
La regione veneto ha già riconosciuto il popolo veneto come soggetto di diritto internazionale, chiedendo pure un referendum regionale (e non di tutti i veneti) per l’autonomia o l’indipendenza, e dunque può tranquillamente riconoscere la minoranza nazionale del popolo veneto, e le due cose non sono in conflitto fin tanto che il popolo veneto non decida di esercitare la propria sovranità internazionale notoriamente scippata nel 1866 con plebiscito invalidato e poi annullato nel 2010 dallo stesso governo italiano.
Il riconoscere l’identità e l’autonomia specifica del popolo veneto quale minoranza nazionale significa riconoscere allo stesso tempo il suo appartenere alla Repubblica Italiana, ed è certamente competenza delle regioni (art. 117 c. 4 Cost.) il farlo, anche se questo porterà ai veneti uno status del tutto speciale sottoponendoli ad una amministrazione speciale similare a quella del Sud Tirolo ma pur sempre unitaria.
Il riconoscere ai veneti i diritti di minoranza nazionale non trasformerebbe la regione in una autonomia speciale, ma obbligherebbe invece l’amministrazione dello stato a rispettare la sfera dell’autonomia del popolo veneto, a trattarlo come tale, per di più dovendo lo stato assumersi i costi della salvaguardia e della realizzazione della minoranza nazionale, in realtà semplicemente dovendo provvedere ad una decurtazione della tassazione oggi avente un residuo di decine di miliardi a sfavore dei veneti. Insomma lo stato dovrebbe ridurre gli introiti regionali ad un ragionevole 10-20 per cento in linea con quanto avviene nei territori europei contermini.”
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