Bur n. 55 del 02 luglio 2013

Materia: Commercio, fiere e mercati

Deliberazione della Giunta Regionale n. 986 del 18 giugno 2013

"Intesa ai sensi dell'articolo 8, comma 6 della legge 5 giugno 2003, n. 131, sui criteri da applicare nelle procedure di selezione per l'assegnazione di posteggi su aree pubbliche, in attuazione dell'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 di recepimento della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno": presa d'atto e approvazione di criteri applicativi.

Il Presidente dott. Luca Zaia riferisce quanto segue.

La direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno (cd. Direttiva Servizi o " Bolkestein"), di seguito denominata "Direttiva", ha formulato una serie di principi che tendono alla progressiva armonizzazione delle normative nazionali e regionali in materia di servizi, allo scopo di promuovere una maggiore competitività del mercato.

In particolare la Direttiva, che ha come ambito di applicazione i servizi intesi come l'insieme delle prestazioni svolte in forma imprenditoriale o professionale, fornite senza vincolo di subordinazione e normalmente retribuite, pone l'obiettivo di eliminare le barriere allo sviluppo del settore dei servizi all'interno degli Stati membri, imponendo la rimozione degli ostacoli che impediscono ovvero limitano la libertà di stabilimento dei prestatori e la libera circolazione dei servizi all'interno dell'Unione europea.

Tale obiettivo viene perseguito attraverso meccanismi di semplificazione sia legislativa, che amministrativa, primo fra questi la riduzione dei regimi autorizzatori previsti dalle specifiche normative regionali e statali e, in secondo luogo, la fissazione del principio per cui, laddove gli ordinamenti nazionali mantengano un regime autorizzatorio, le autorizzazioni devono avere durata illimitata.

Tuttavia la Direttiva stabilisce che, nel caso in cui il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità di risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, l'autorizzazione deve essere rilasciata per una durata limitata e non può essere previsto un rinnovo automatico.

In tal caso l'assegnazione dell'autorizzazione deve avvenire mediante idonea procedura di selezione che garantisca imparzialità e trasparenza, prevedendo, in particolare, un'adeguata forma di pubblicità. Inoltre, la procedura selettiva non può accordare vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.

Con il decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59, recante "Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno", di seguito definito "decreto legislativo", entrato in vigore il giorno 8 maggio 2010, lo Stato provvedeva a recepire nell'ordinamento italiano le disposizioni di cui alla Direttiva, dettando disposizioni anche nell'ambito del commercio su aree pubbliche.

In tal senso, al fine di adeguare la normativa vigente alla Direttiva ed in particolare alle citate previsioni secondo cui sono vietati il rinnovo automatico dell'autorizzazione, nonché l'introduzione di una disciplina di favore per il prestatore uscente, l'articolo 70, comma 5 del decreto legislativo ha demandato la definizione dei criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche ad un'intesa da approvarsi in sede di Conferenza Unificata (di seguito denominata"Intesa") Alla medesima Intesa la legge demandava altresì la definizione delle disposizioni transitorie da applicare alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo e a quelle prorogate durante il periodo intercorrente dall'entrata in vigore del medesimo decreto e fino all'approvazione delle disposizioni transitorie medesime.

La Conferenza Unificata ha approvato l'Intesa con atto in data 5 luglio 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 4 aprile 2013 n. 79.

Si tratta, pertanto, nelle more dell'approvazione di una nuova legge organica di riforma del settore, di prendere atto dell'approvazione dell'Intesa, definendo nel contempo taluni criteri applicativi con riferimento alla disciplina regionale vigente di cui alla legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 recante "Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche", di seguito denominata "legge regionale", ed ai relativi provvedimenti attuativi.

Al riguardo, si dà altresì atto che, con riferimento alla tematica in questione, nell'ambito del progetto di semplificazione avviato con Deliberazione n. 1599 del 2001, è stato costituito un Gruppo Tecnico di semplificazione avente ad oggetto "snellimento e riduzione dei termini delle procedure amministrative in materia di commercio su aree pubbliche" del cui lavoro il presente provvedimento è frutto.

1. Durata delle concessioni

L'Intesa stabilisce che la durata delle concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche non può essere inferiore a nove anni né superiore a dodici anni e che la durata deve essere definita dai comuni in occasione dell'avvio della relativa procedura selettiva «di norma in maniera uniforme, tenendo conto delle esigenze medie di investimento collegate alle caratteristiche dell'insieme dei posteggi interessati».

La concessione deve avere una «durata tale da non limitare la libera concorrenza oltre il tempo necessario a garantire l'ammortamento degli investimenti, anche immateriali quali quelli relativi all'avviamento ed alla formazione del titolare o legale rappresentante dell'impresa e del personale dipendente, nonché un'equa remunerazione dei capitali investivi.»

Il Comune dovrà definire la durata delle concessioni in conformità a quanto stabilito dall'Intesa anche con riferimento alle autorizzazioni rilasciate dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo in virtù delle procedure di selezione effettuate, in via transitoria, con i criteri previgenti.

Si dà atto che hanno cessato di trovare applicazione le disposizioni regionali incompatibili con le predette disposizioni, quali la previsione della durata decennale delle autorizzazioni e concessioni su posteggio ed il rinnovo automatico delle stesse alla scadenza ai sensi dell'articolo 28, comma 15 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114 "Riforma della disciplina in materia di commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59" e dell'articolo 2, comma 1, lettera a) della legge regionale.

2. Criteri di selezione

Si dà atto che l'Intesa individua, ai fini dell'assegnazione dei posteggi su aree pubbliche, i seguenti criteri di priorità da applicarsi nel caso di pluralità di domande concorrenti:

a)      maggiore professionalità acquisita, anche in modo discontinuo, nell'esercizio del commercio su aree pubbliche;la professionalità valutabile è riferita all'anzianità di esercizio dell'impresa, ivi compresa quella acquisita nel posteggio al quale si riferisce la selezione, che in sede di prima applicazione può avere specifica valutazione nel limite del 40% del punteggio complessivo; l'anzianità di impresa è comprovata dall'iscrizione quale impresa attiva nel Registro delle imprese, riferita nel suo complesso al soggetto titolare dell'impresa al momento della partecipazione alla selezione, cumulata con quella del titolare al quale è eventualmente subentrato nella titolarità del posteggio medesimo;

b)      nel caso di procedure di selezione per la concessione di posteggi dislocati nei centri storici o in aree aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale, o presso edifici aventi tale valore, oltre ai criteri di cui alla lettera a), da considerare comunque prioritari, anche l'assunzione dell'impegno da parte del soggetto candidato a rendere compatibile il servizio commerciale con la funzione e la tutela territoriale e, pertanto, a rispettare le eventuali condizioni particolari, ivi comprese quelle correlate alla tipologia dei prodotti offerti in vendita ed alle caratteristiche della struttura utilizzata, stabilite dall'autorità competente ai fini della salvaguardia delle aree predette;

c)      qualora la legge regionale o provinciale, vigente nell'ambito del territorio nel quale è attiva la procedura di selezione, non preveda la presentazione del DURC o del certificato di regolarità contributiva come requisito obbligatorio, tra i criteri di priorità applicabili alle procedure è considerata anche la presentazione di apposita documentazione attestante la regolarità della posizione dell'impresa, sia individuale che societaria, ai fini previdenziali, contributivi e fiscali.

Con riferimento al criterio di cui al punto b) occorre evidenziare che l'impegno assunto al fine di ottenere l'applicazione del suddetto criterio deve essere rispettato anche dagli eventuali successivi aventi causa.

Occorre inoltre evidenziare che tale criterio può trovare applicazione esclusivamente con riferimento ai posteggi non sottoposti a vincoli o limitazioni derivanti da norme volte alla tutela di motivi imperativi di interesse generale quali, ad esempio, la Direttiva del Ministero per i beni e le attività culturali del 10 ottobre 2012 concernente "esercizio dell'attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale"e la normativa in materia igienico-sanitaria.

Con riferimento al criterio concernente il requisito della regolarità contributiva ed assicurativa previsto dal punto 2, lettera c) dell'Intesa si dà atto che lo stesso non trova applicazione ai fini della procedure di selezione per l'assegnazione dei posteggi in quanto, ai sensi della legge regionale n. 10 del 2001, come modificata dalla legge regionale 14 maggio 2013 n. 8 recante "Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche. Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo" e successive modificazioni" costituisce requisito per l'esercizio dell'attività.

I criteri stabiliti dall'Intesa trovano immediata applicazione con riferimento ai posteggi liberi nei mercati già esistenti ovvero nei nuovi posteggi istituiti all'interno di mercati già esistenti.

Per quanto riguarda, invece, i posteggi già occupati in concessione decennale, l'Intesa prevede la proroga delle concessioni sino al 8 maggio 2017 (per quelle scadute in vigenza del decreto legislativo) ovvero fino al 5 luglio 2017 (per quelle scadute tra la data dell'Intesa e nei cinque anni successivi).

Resta ferma la possibilità per i comuni di stabilire, nel rispetto dei principi della Direttiva Servizi, ulteriori criteri di priorità da applicarsi nel caso di parità.

Infine, per quanto sopra evidenziato, si dà atto che hanno cessato di trovare applicazione le disposizioni regionali che stabiliscono criteri di assegnazione dei posteggi diversi da quelli definiti dall'Intesa quali, ad esempio, il numero di presenze effettuate a titolo precario, salvo quanto verrà evidenziato nei successivi punti 3 e 4.

3. Assegnazione dei posteggi nelle fiere

Con riferimento alle fiere, l'articolo 11 della legge regionale prevede, come per i mercati, il rilascio della concessione decennale. Conseguentemente, per le fiere con riferimento alle quali i Comuni abbiano già provveduto, in attuazione della legge regionale e dei relativi provvedimenti di attuazione, al rilascio delle concessioni decennali, dovranno trovare applicazione le medesime disposizioni esplicitate al precedente punto n. 2 e riferite ai mercati.

Per quanto riguarda, invece, le fiere con riferimento alle quali i comuni non abbiano mai provveduto a rilasciare le concessioni decennali (e i cui posteggi hanno continuato, pertanto, ad essere assegnati mediante procedure di selezione a cadenza prestabilita per il periodo corrispondente alla durata della manifestazione), si prende atto che l'Intesa (combinato disposto dei punti 4 e 8) stabilisce che fino al giorno 8 maggio 2017 trova applicazione il criterio di priorità dell'esperienza connessa al maggior numero di presenze pregresse nella medesima fiera. Resta ferma la facoltà dei Comuni di rilasciare, in alternativa, la concessione pluriennale con scadenza 8 maggio 2017.

Si prende altresì atto che l'Intesa stabilisce che, trascorso il suddetto termine, troveranno applicazione per le fiere i medesimi criteri di priorità stabiliti per i mercati «ai fini della decorrenza per il soggetto selezionato di un nuovo limitato periodo di priorità collegato al numero delle presenze pregresse».

4. Assegnazione dei posteggi nei mercati cui i comuni non abbiano provveduto al rilascio delle concessioni decennali

Per quanto riguarda i mercati esistenti alla data di entrata in vigore della legge regionale (25 aprile 2001), per i quali i comuni non abbiano mai provveduto a rilasciare alcuna concessione decennale, nel silenzio dell'Intesa, si ritiene opportuno suggerire alle amministrazioni locali i seguenti criteri.

Stante quanto previsto dall'articolo 30, comma 3 del decreto legislativo n. 114 del 1998 e considerata la necessità di tutelare la posizione giuridica dei soggetti che operano da molto tempo nei suddetti mercati a fronte dell'inerzia delle amministrazioni comunali interessate, al fine altresì di evitare il verificarsi di situazioni di disparità di trattamento dei suddetti soggetti rispetto alle imprese operanti in mercati per i quali i comuni abbiano invece regolarmente provveduto a rilasciare le concessioni, si ritiene di mutuare per le fattispecie in questione la disciplina prevista dall'Intesa con riferimento alle fiere per cui i comuni non abbiano mai rilasciato le concessioni decennali. Anche in tal caso, resta ferma la facoltà dei Comuni di rilasciare, in alternativa, la concessione pluriennale con scadenza 8 maggio 2017.

5. Assegnazione di posteggi nei mercati, nei posteggi isolati o nelle fiere di nuova istituzione

Con riferimento ai mercati, ai posteggi isolati ed alle fiere di nuova istituzione l'Intesa demanda alle Regioni di stabilire i relativi criteri di assegnazione, che dovranno essere correlati alla qualità dell'offerta o della tipologia del servizio fornito, anche sulla base della presentazione di specifici progetti innovativi, i quali possono riguardare anche le caratteristiche di compatibilità architettonica.

Al riguardo, si evidenzia che la Conferenza delle Regioni e Province Autonome ha approvato in data 24 gennaio 2013 il "Documento unitario delle Regioni e Province autonome per l'attuazione dell'Intesa della Conferenza unificata del 5.7.202, ex art. 70, comma 5 del d.lgs. n. 59 del 2010, in materia di aree pubbliche", di seguito denominato "Documento unitario" che, con riferimento a mercati, posteggi isolati e fiere di nuova istituzione prevede un sistema di assegnazione dei posteggi c.d. "a punteggi".

Nelle more dell'approvazione di una nuova legge organica di riforma del settore, si ritiene di far propri i criteri e punteggi definiti dal Documento unitario e di seguito riportati:

La particolare qualità dell'offerta, al fine dell'assegnazione del punteggio correlato, è dimostrata dall'esistenza dei seguenti elementi:

-          vendita di prodotti di qualità come prodotti biologici, a km zero, prodotti tipici locali e del Made in Italy, prodotti della tradizione garantendo al consumatore una ampia possibilità di scelta anche attraverso l'organizzazione di degustazioni, per i banchi alimentari, per la promozione di tali prodotti;

-          partecipazione alla formazione continua;

Il punteggio correlato alla tipologia del servizio fornito è assegnato nel caso in cui l'operatore si impegni a fornire ulteriori servizi, come la consegna della spesa a domicilio, la vendita di prodotti pre-confezionati a seconda del target e dell'età della clientela, la vendita informatizzata o on-line, disponibilità a turni di orari alternativi e/o supplementari (mercati pomeridiani);

Il punteggio correlato alla presentazione di progetti innovativi è assegnato nei seguenti casi:

-          compatibilità architettonica dei banchi rispetto al territorio in cui si collocano (strutture in legno per i mercati nelle zone montane...) ottimizzando il rapporto tra la struttura ed il contesto;

-          utilizzo di automezzi a basso impatto ambientale.

In conformità a quanto previsto dal Documento unitario, nel caso di parità di punteggio trova applicazione il criterio dell' anzianità di impresa riferita al commercio su aree pubbliche, come meglio specificato al precedente punto 2 a).

Resta ferma la facoltà dei comuni di stabilire ulteriori criteri da applicarsi nel caso di parità di punteggio.

Con riferimento ai criteri di priorità di cui ai precedenti punti n. 1, 2 e 3 occorre evidenziare che i suddetti impegni devono essere rispettati anche dagli eventuali successivi aventi causa.

Si dà atto che in conseguenza di quanto sopra il sistema di duplice pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione disciplinato dalla Deliberazione di Giunta regionale 20 luglio 2001 n. 1902 e s.m.i. cessa di trovare applicazione. L'eventuale partecipazione a mercati di nuova istituzione antecedente all'avvio della procedura di selezione dei candidati per il rilascio della concessione pluriennale non dà alcun titolo di priorità ai fini dell'assegnazione dei posteggi in concessione.

6. Spunta (assegnazione dei posteggi temporaneamente non occupati dai concessionari)

Con riferimento all'assegnazione temporanea dei posteggi momentaneamente non occupati dal titolare della concessione, si prende atto che l'Intesa stabilisce l'applicazione del criterio del maggior numero di presenze effettuate nel medesimo mercato o nella medesima fiera, indipendentemente dall'effettivo utilizzo del posteggio temporaneamente non occupato.

Al riguardo occorre evidenziare che - se con riferimento ai mercati tale criterio non innova quanto già previsto dalla precedente normativa applicabile nel territorio regionale - ciò non vale con riferimento alle fiere.

Per le fiere, infatti, la disposizione ha carattere innovativo rispetto a quanto precedentemente previsto dalla normativa regionale e nazionale, secondo le quali dovevano considerarsi, ai fini dell'assegnazione dei posteggi nelle fiere, il numero di "presenze effettive", intendendo per tali "il numero delle volte che l'operatore ha effettivamente esercitato l'attività" in una fiera (d.lgs. n. 114 del 1998, articolo 28, comma 1, lettera g).

Il decreto legislativo non prevede alcuna forma di efficacia retroattiva delle disposizioni contenute nell'Intesa. Conseguentemente, restano ferme le presenze conteggiate con le modalità stabilite dalla previgente normativa mentre a partire dalla data di pubblicazione dell'Intesa nella Gazzetta Ufficiale (4 aprile 2013) trovano applicazione le nuove modalità di registrazione delle presenze.

Resta fermo quanto stabilito dall'articolo 6, comma 5, della parte III della Deliberazione di Giunta regionale n. 1902 del 2001 (e successive modifiche e integrazioni) in ordine all'azzeramento delle presenze effettuate nel caso di mancata presenza al mercato per due anni consecutivi.

Si prende atto che l'Intesa precisa che il numero delle presenze maturate è comprovato dalla documentazione acquisita presso il comune competente e che il Documento Unitario propone che le presenze siano conteggiate con riferimento al soggetto che ha partecipato alla spunta, cumulate con quelle dell'eventuale dante causa, e che nel caso di parità trovi applicazione il criterio della maggiore anzianità di impresa riferita al commercio su aree pubbliche, comprovata dall'iscrizione quale impresa attiva, nel registro delle imprese.

7. Numero massimo dei posteggi assegnabili ad un medesimo soggetto giuridico nella stessa area mercatale

Al fine di evitare il verificarsi di situazioni di oligopolio, sulla falsariga di quanto già previsto dalla legge regionale, l'Intesa stabilisce un limite al numero di posteggi complessivamente assegnabile al medesimo soggetto giuridico nell'ambito della stessa area mercatale. In particolare, un medesimo soggetto giuridico non può essere titolare o possessore di più di due posteggi per ogni settore merceologico nell'ambito della stessa area mercatale; il limite è innalzato a tre posteggi per ogni settore merceologico nel caso dei mercati di grandi dimensioni costituiti da un numero di posteggi superiore a cento.

Si dà pertanto atto che cessano di trovare applicazione le disposizioni della disciplina regionale incompatibili con quanto sopra evidenziato e stabilito dall'Intesa.

Si dà altresì atto che l'Intesa fa salve le situazioni già in atto, limitatamente ad un congruo periodo transitorio. Ciò posto, si ritiene che tali situazioni possano essere mantenute sino allo scadere delle relative concessioni decennali in essere ovvero, per le concessioni prorogate ai sensi dell'articolo 70, comma 5 del decreto legislativo, sino alla scadenza della relativa proroga, salvo quanto sotto evidenziato.

Si ritiene utile evidenziare che il limite di 2 o 3 posteggi per ogni settore merceologico risulta comunque compatibile con la disposizione di cui all'articolo 3, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2001 (che esclude l'applicazione del limite al numero di posteggi assegnabili al medesimo operatore nelle ipotesi di subingresso mortis causa).

Da ultimo appare opportuno precisare che la medesima motivazione di tutela della concorrenza attraverso la pluralità e la differenziazione dell'offerta, giustifica l'applicazione delle disposizioni di cui al presente punto sia per i mercati che per le fiere, così come previsto dal Documento unitario.

8. Disposizioni transitorie

Si prende atto che l'Intesa introduce e disciplina nel modo seguente la fase transitoria:

a.       le concessioni scadute a partire dal giorno 8 maggio 2010, data di entrata in vigore del decreto legislativo, sono prorogate sino al 8 maggio 2017 compreso;

b.       le concessioni scadenti tra la data di approvazione dell'Intesa (5 luglio 2012) ed i cinque anni successivi alla medesima data, sono prorogate fino al 5 luglio 2017 compreso;

c.       le concessioni scadute prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo, che sono state rinnovate automaticamente ai sensi della normativa previgente, rimangono valide sino alla loro scadenza naturale.

9. Disposizioni finali

Ai fini dell'assegnazione dei posteggi successiva alla fase transitoria, l'Intesa pone direttamente a carico dei Comuni l'onere di pubblicizzare adeguatamente l'avvio delle procedure di selezione, anche mediante avvisi pubblici, e informando le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative del settore e presenti nel CNEL.

Sino ad allora, in attesa dell'approvazione della nuova legge regionale di riforma del settore, nell'ottica di semplificazione dei procedimenti, al fine di rendere maggiormente trasparenti le procedure di assegnazione dei posteggi liberi, riducendo nel contempo gli oneri a carico delle amministrazioni, la pubblicità delle procedure di selezione sarà a cura della Giunta regionale, secondo le modalità procedurali di pubblicazione stabilite dall'articolo 3 della legge regionale n. 10 del 2001 (pubblicazione nel Bollettino Ufficiale almeno ogni 4 mesi).

A tal fine i comuni presentano entro il 30 aprile, il 31 agosto ed il 31 dicembre di ogni anno alla Direzione Commercio apposita istanza contenente l'elenco dei posteggi dei mercati, posteggi isolati e fiere sia esistenti sia di nuova istituzione da assegnare, unitamente alla comunicazione dell'avvenuta approvazione della procedura selettiva.

La domanda di partecipazione alle selezioni dovrà essere presentata utilizzando la modulistica e secondo le modalità definite dalla Direzione Commercio.

LA GIUNTA REGIONALE

-       UDITO il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la legislazione statale e regionale;

-       VISTO l'articolo 117 della Costituzione;

-       VISTA la direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi del mercato interno;

-       VISTO il decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante "Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi del mercato interno";

-       VISTO il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 recante "Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59"e s.m.i.;

-       VISTA la legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 recante "Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche";

-       VISTA l'Intesa sui criteri da applicare nelle procedure di selezione per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica, in attuazione dell'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59 di recepimento della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi del mercato interno pubblicata nella G.U. del 4 aprile 2013 n. 79;

-       RICHIAMATA la deliberazione n. 1902 del 20 luglio 2001 come modificata dalle deliberazioni nn. 633 del 14 marzo 2003, 1028 del 16 aprile 2004 e 2113 del 2 agosto 2005;

delibera

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